土地财政的弊端及破解之道

詹花秀

土地财政的弊端及破解之道

詹花秀

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。目前，土地财政在我国各级地方政府的财政收入中占有非常重要的地位，但其弊端不容忽视。地方政府“卖地”行为造成了国有资源的流失和极大的浪费;土地财政积累了财政风险及经济风险;土地财政使地方政府与中央政府博弈，宏观调控政策大打折扣;城市化的可持续性问题日益突出;造成了巨大的资源消耗和基本建设投资领域的巨大浪费;土地征收领域积累了大量社会矛盾。革除土地财政的弊端，要实行土地资源的市场化配置;明确土地收益归属和使用方向;重塑政绩考核体系;构建新的财政收支模式。

土地财政;财政风险;土地出让金;物业税

土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。我们平时所说“土地财政”其实就是指我国各级政府以地生财，通过土地获取了大量的财政收入，填补了其它收入的不足。一般来说，地方政府以地生财有三个途径，一是通过出让土地获取土地出让金或出租土地获得租金，二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入，三是通过地方融资平台公司以土地作抵押获取债务收入。其中，以土地出让收入为主。国家统计局数据显示，近 10 年来，各地土地出让金收入迅速增长。“2001 年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有 16．6%。到 2009 年，该比例已上升为48．8% ，有几年该比例甚至一度超过 50% 。”［1］可见，土地财政对地方政府的重要性。我国“土地财政”由来已久。自 1988 年初步确立土地出让金制度，出让金由中央财政和地方财政分成，1994 年实行分税制，因为事权留置，财权上收，为弥补地方政府财政收入不足，中央政府决定，出让金不再作为财政预算内收入，而是全部作为地方政府预算外收入，不参与体制内分成。1998 年中央又将存量建设用地收益全部留归地方，新增建设用地部分按平均土地纯收益与地方进行三七分成。自此，地方政府开始实行土地征收制度、土地收购储备制度、土地的集中供给制度以及土地的招拍挂制度等，土地收益日益庞大，对地方财政变得日益重要。［2］然而，土地财政的种种弊端不容忽视，我们必须尽快扭转依赖“土地财政”的现状，革除土地财政带来的弊端，建立起良性运转的财政收支体制。

一、土地财政带来的弊端

(一)地方政府“卖地”行为造成了土地资源的浪费和国有资源的流失

地方政府以地生财，违法批地及各种腐败行为，造成土地浪费。随着我国城市化的快速发展及土地财政的疯狂运作，全国耕地的保有量从 1996 年的19．51 亿亩，减少到 2006 年的 18．29 亿亩，距离 18亿亩的红线仅剩下 2900 万亩。［3］2009 年中国耕地面积降为 18．26 亿亩。土地出让金作为地方政府预算外收入，收取和支出的随意性相当大，资金浪费严重。土地市价与征用价格间的差异产生了大量的土地租金，官僚、商人合谋瓜分国家土地收益。低地价甚至零地价招商引资，造成土地资源巨大浪费和利益流失。与预算内资金相比，预算外收入的征收缺乏组织和管理，具有相当大的随意性，完全凭借地方政府的权力，既可以免除该交的部分，也可以强令企业或个人接受不该交的部分。正是由于这一部分收费的伸缩性，企业和个人更愿意通过贿赂有关部门或官员来达到减少负担的目的。同时，出让土地所获取的收益，用途不明确，监督管理不严格，造成巨大资金浪费。虽然，2007 年 1 月 1 日国务院就发布通知，要求将土地出让金收支纳入地方预算，建立出让金收支专户，但到目前为止，土地收益作为预算外资金，不像税收收入那样受到管控，仍然处于较为随意的状态。

(二)土地财政积累了财政风险及经济风险

我国各级地方政府通过土地获取大量收益，但土地是有限的，现在把地卖光了，以后卖什么? 以什么维持政府运转和如此巨大的基本建设规模?目前，地方政府把出让土地得来的大量资金投资基建，搞大项目，地方融资平台也是以地方政府的土地资源为支撑，一旦没有足够的收入，这些项目都无法继续，融资平台的巨额债务也无法偿还。所谓地方政府融资平台，是由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，所包装出来的资产和现金流均可达融资标准的公司，在必要的时候，地方政府甚至为其提供财政补贴、担保或者项目回购，作为附加的还款承诺，以实现筹措各路资金的目的。其所筹集的资金运用于市政建设、公用事业等项目。地方政府以土地收入作为支撑，构建地方融资平台，大量借债筹资，但地方政府融资平台，往往只负责融入资金，不负责资金投向、投资效益及能否回收。地方政府正是通过融资平台的资本运作，大幅度提高地方政府的财务杠杆率，从而不断累计财务违约风险。据中国银监会 2010 年通报，仅商业银行的地方融资平台贷款已达 7．66 万亿元。而且目前存在严重偿还风险的贷款占比达 23% 。［4］“按照审计署审计结果，2010 年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为 25473．51 亿元，比重达 38%，共涉及 12 个省级、307 个市级和 1131 个县级政府。”［5］

近年，中央政府一直都在调控房价，并强调对房价的调控不会放松，2008 年开始出台调控政策，2010 年 4 月房价调控组合拳出台，新国四条和新国十条，称为史上最严厉的调控。这就意味着房价很可能要大幅下降。我们设想，如果房价下降，地方政府的土地收入包括土地出让金及相关税收、费用都会在短期内大幅减少，同时，房价大幅下降，贷款购房的人如果还不起房贷，土地价值缩水，银行将会得到大量的降了价的房屋和土地，造成巨大亏空。美国的次贷危机就是这个原因造成的。这并不是危言耸听，土块招标流拍事件的出现已经显现了这方面的苗头，据有关统计资料，地方财政因流拍而减少的土地收入已经超过百亿。”［6］房地产泡沫被刺穿、土地财政缩水的可能性是存在的。

(三)土地财政使地方政府与中央政府博弈，宏观调控政策大打折扣

虽然中央政府用最严厉的政策调控房地产价格，但房价难降，为什么? 因为土地出让金是地方政府的最大财源。房价降了，大家对买房建房没有热情了，地方政府财政就难以为继，所以，地方政府是肯定不希望房价下降的，那么，中央出台的政策在地方政府那里就会大打折扣，甚至上有政策下有对策。中央政府调控房价，地方政府就救市，甚至发放住房补贴的方式维持房价虚高。高房价使得有住房需求的中低收入人群不得不节衣缩食，减少必要的消费，这样，疯狂发展的房地产行业与其它行业的缓慢发展出现严重失衡，造就一种不可持续的经济发展模式，虽然现在中央的调控政策难以凑效，但是随着居民收入减少，消费能力的下降，总有一天，房屋因为没有人买得起而使房地产行业最终失去发展前景，泡沫定将被刺破，强化了经济硬着陆的风险。

(四)城市化的可持续性问题日益突出

政府取得巨大土地收益，投向主要是基础设施建设，相对城市基本建设快速发展，城市工商业发展较为缓慢。2008 年全球金融危机以来，中央政府更是启动了 4 万亿投资，银行放出巨量贷款，地方政府投入巨额配套资金，全部进了基础设施建设和国有企业，带动了相关产业，如建筑业、房地产业、民用化工、五金等行业发展，其它行业没有得到相应发展。产业结构的不平衡为经济发展带来了隐患。尤其是工商业发展缓慢，城市的集聚能力差，城市经济发展缺乏可持续性。因为，没有工商业的发展，就没有人口的集聚，也就没有服务业的发展，基础设施建成后，投入多，使用效益低，虽然建成了，但不能给民众带来真正福利。农村土地快速城市化与农村人口缓慢城市化形成鲜明的对比。没有人口的城市化，没有工商业的发展，居民不富裕，消费不能扩大，投资和出口拉动经济的模式不能改变，发展方式的转变也是一句空话。而且，随着可卖地的减少，没有工商业税收的扩大，政府的未来收益也缺乏来源，城市经济发展成为一种不可持续的模式。

(五)巨大的资源消耗和基本建设领域的巨大浪费

浪费一方面表现在政府投资项目的浪费。地方政府和政府官员都具有“经济人”的典型特征，地方政府为了更好的卖地，不断地搞市政建设，从土地中获取利益。比如，要修一条地铁或公路，政府不会考虑修到人口密集区，而要修到人口稀少的地方去，这样，可以提升未开发土地的价值，带动这个区域经济发展和房地产升值，这样才能卖更多的地，增加财政收入。所以，尽管“铁公基”投入了巨大资金，但没有给居民带来同等的福利，带来的只有不断上涨的房价和物价。同时，缺乏民主决策、管理和监督的政府项目，腐败也往往难以避免。政府官员为一己私利慷国家之慨，贪腐造成巨大浪费。

另一方面，浪费表现在基本建设工程使用寿命十分短，我国基本建设工程的平均使用寿命只有 25－30 年，而国外是上百年甚至几百年。为了维持政府以卖地为生的发展模式，地方官员抱着末日心态，城市发展变成一种击鼓传花的游戏，各级政府一心想的就是如何推高地价，他们不会考虑如何发挥现有土地的作用，想的就是多征多卖，大量征用农地;他们也不会注重城市的长期发展，不会科学规划城市建设，城市建设不再具有前瞻性、科学性，本届政府当下这样搞建设，搞一批工程，过几年，下一届政府又另一套搞法，搞更大的更能引起轰动的工程。建了挖，挖了建，形象工程层出不穷，就成了中国特色。

(六)土地征收领域积累了大量社会矛盾

我国实行城市土地国有和农村土地集体所有的二元体制，城市土地管理比较严格，城市存量土地的回收成本巨大，地方政府自然不愿意征用城市存量土地。而农村土地不一样，在基层政府看来，可以打着公共利益需要的旗号，在给予一点补偿的情况下，以行政强权低成本强行征收，是合理合法的。近十年来，在快速城市化运动中，造成了农民利益的大量流失。地方政府出让土地所得的收益，大部分都用在城市，只有一部分资金用于农地的开发上，对农村的经济发展、社会保障、基础设施建设、环境保护、农业生产支持等方面则投入相对很少。对农民个人来说，失去了土地，他们原来的生存保障没有了，既没有得到足够补偿，也没有得到就业、医疗、养老等方面的保障，到他们丧失劳动能力时，就会变得一无所有，甚至流离失所。因此，征地拆迁领域成为社会矛盾的集中爆发区，自焚、自杀、集体上访事件时有发生。这既违背了我们发展经济的初衷，更与我们建设和谐社会的相求背道而驰。

二、治理土地财政的对策措施

(一)土地资源配置市场化

我国《土地法》(1999 年颁布实施，2004 年修改)第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。……”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这从法律上肯定了土地一级市场由政府垄断，包括农村集体所有的土地，农民对集体土地没有话语权。破解土地财政，首先要打破国家对土地一级市场的垄断，允许农村非农用地进入土地使用权流转市场。在我国，政府不仅垄断土地所有权，而且垄断土地经营权，我国的地方政府既是土地的征收主体，又是土地的监管主体。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这种级差收益的最大化，地方政府必然要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。只有实行土地管理权与经营权的分离，分离政府作为土地征收者和监督者的身份，才有可能减少政府不断征地的冲动，杜绝政府的强征行为;只有赋予农民真正的土地财产权，提高农民的谈判能力，才能减缓农地非农化的速度。所以，我们需要实行土地资源配置的市场化，改变地方政府作为“地主”和土地经营者的角色。今后，农村集体土地会成为建设用地的主要目标，因此，在建设用地交易环节真正做到由市场配置资源，保证农民对集体土地的话语权，打破政府垄断土地一级市场的格局，推动建设用地市场化流转，农地收益真正归集体所有，十分重要。

(二)明确土地收益归属和用途

在财政分权过程中，土地财政大行其道的另一个条件是缺乏保护基层社会产权的法律约束，政府可以任意侵占农民的土地。土地是国有资源，土地出让金理应纳入财政预算，为了减缓地方政府卖地冲动，要把土地出让收入主要部分收归中央财政，地方留成一少部分，地方政府的财政收入应主要依赖当地经济的发展，如所得税、土地增值税、房产税收。对于农村集体土地，根据，《土地法》和国家相关法令，对农地非农化应严格监管，一方面，对农村的土地征收，要征得农民的同意，不能强征;另一方面，对地价要进行科学评估，对农地的征用和对农民的补偿要严格按相关法律进行，保护农民的土地权利。对土地出让收入的使用，要严格监管，要用来改善民生，投向农村社保医保及居住环境的改善等等，积累部分要实现保值增值，而不是用来支付行政经费或全部投资于基础建设，更不能用来搞形象工程。

在地方政府不能低价征地高价卖地的情况下，要创造财政收入，必须发展实体经济。要发展工商业等实体经济，必须以更好的环境来吸引投资，包括更好的服务和环境。这样，地方政府就会不断改进自己的工作，促进经济的良性发展，力求在本地区培育稳定的财源。在土地收入不能随意使用和支配的情况下，地方政府也不会有那么大热情卖地求财，切断了地方政府与土地财政的联系，地方政府必然寻求新的途径发展本地经济。

(三)构建新的财政收支模式

1．在财政收入方面，重构房地产业税种，允许地方政府发行建设公债，增加地方政府财政收入

(1)开征物业税，强化土地增值税的征管

和土地使用权交易环节土地出让收入的巨大规模相比，我国土地税费收入和房地产税收收入规模很小，尤其是针对房地产保有方面的税费太轻，一种重流转轻持有的税收结构，使土地和房地产造成大量闲置和浪费。“我国针对土地交易的税种主要是土地增值税、耕地占用税，还有土地及其附属物(即房产)交易环节的契税。此三项税收 2010 年合计4631．78 亿，和土地出让收入的比例为 0．15∶1，也就是三项税收之和仅相当于土地出让收入的15% 。”［7］关于直接的土地税收，目前主要有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税;土地直接收费有耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费。可以说，土地税费名目繁杂，各项税额小，有的还重复征收，而对地方财政的贡献并不大。

目前，这种土地出让金一次性征收的方式既是一种不可持续的方式，又容易造成房地产领域的投机行为，所以，要把土地出让金收入分解为一年一征的租金，主要针对地产、房产的持有环节征税。在条件成熟的情况下，开征物业税(或房产税)。同时，针对土地重复征收的税种，要加以清理和合并，以土地增值税为主，并加强土地增值税的征收和清欠。2004 年，国务院出台《关于深化改革 严格土地管理的决定》，强调“在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度”。但在以后的几年里，保有环节征税其实并无大的进展。上海、重庆 2011 年先行先试的房产税改革，开启了保有环节征税的改革进程。据有关估计，物业税将是一个巨大的税种，一旦开征，就物业税一项收入可以收取相当于目前地方政府一年所有的财政收入(郎咸平，2011)。这样，一方面，房地产税的开征让地方政府有稳定的税收收入，无需卖地求财;另一方面，卖地所得收入下降，自然会减少地方政府卖地求财的冲动。

那么如何实现从土地出让金收入到物业税的转换? 笔者认为，一是开征物业税要循序渐进，设计合理的税制结构，抑制土地浪费和投机行为，推动合理开发与城市建设，尽量减少因开征物业税带来的经济大起大落;二是财政收支上开源节流，制定促进工商业等实体经济发展的税收结构，培植新的财源。

(2)地方融资平台向地方政府发债转变

基于地方融资平台所带来的巨大风险，要逐步实现地方融资平台筹资方式向发行地方政府债务转变，赋予地方政府基础设施项目发债权。过去，地方政府都是以土地作为信用工具筹资，中央财政代理地方发行债券，地方没有发债权，是一种发债主体和用债、偿债主体分离的模式。实际上，成了中央政府财政兜底，为地方政府不负责任的行为买单。2012年3 月到 8 月，全国 31 个省市自治区将陆续还清2009 年由中央财政代发的地方政府债券本金和最后一年的利息，预计 2100 多亿元。而“借新还旧”成为多数省份采取的还款措施。2012 年即将新发的地方债使用安排中多数省份用于偿债目的的资金超过一半。［8］这就意味着，一旦地方政府无力偿还，中央政府就得负责。为了强化地方政府的责任意识，加强债务管理，减少债务风险，必须改变这一状态。由地方政府发债，负责本地区基本建设资金的筹集和偿还。为了控制地方政府发债的风险，市政公债的公开发行，一是要对发行总量、发行用途等进行严格管理。二是要对发行过程进行严格监控。一般要通过正式的官方声明来公布地方政府的责任和义务，市政公债上市前要经有资格的审计机构对发行者的财务状况、债务负担、偿债能力等出具意见。对于收益债券，需要对项目的盈利能力进行考察，预测其现金流和偿债能力。三是要建立债券资信动态评级制度。只有这样，才能保证市政公债的公开透明，让投资者放心。

2．在财政支出方面，建立公共财政体系

目前，我国地方政府的财政状况是，一般预算收入保政府运转，即维持政府行政经费和公共支出的需要;土地出让收入用来搞基础设施投资、经济建设和保障社会事业发展。建立公共财政体制，要按照“小政府”、“服务型政府“的要求，减少行政经费支出和建设资金投入，把市场的事情交给市场，企业的事情交给企业。政府要转变职能，把该管的事情管理好。土地财政收入减少后，要相应减少在基本建设投资、国有企业补贴方面的支出，加大财政在文化教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障、环保、公共安全等方面的支出。推行政府预算公开化、民主化，减少财政资金的浪费，使政府预算能够受到公民的有效监督，让有限的财政资金更多地用在民生福利上，促进社会事业发展。

(四)以民为本，构建以民生和发展方式转变为

标准的政绩考核体制

GDP 竞赛的考核体系，是土地财政更加疯狂的源泉。中国的政绩考核制度，都以 GDP 和财政收入为主的经济发展指标作为考核标准，而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标。这样，地方政府如果靠发展经济来向上级政府邀功，需要几年甚至多年时间，这会有一种“自己种树后人乘凉”的担心，对官员本人有害无益，所以，从土地中获取收益，搞形象工程，创造多一点GDP 和财政收入，个人升迁会快得多。因此，地方政府不会顾及居民的感受，不会在乎当地经济是否真的发展了，是否给老百姓带来了实惠，而是看能否满足上级政府的考核要求。因此，对地方政府官员的考核体系不能以 GDP 和财政收入为标准，而要以关注社会保障率、失业与就业率、教育实现率、居民收入增长率、居民幸福指数、生态和环境指标达标率、社会治安良好率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力等民生指标和环保指标，这样，地方政府就会减少基本建设投资冲动，增加居民实惠，改变财政资金收入结构和支出方向。

［1］庞玉洁．我国土地出让金的弊端与改革［J］．江苏科技信息，2012，(10)．

［2］［4］邓子基．关于土地财政的几个问题［J］．学术评论，2012，(2)．

［3］程睿娴，李妍．国内土地财政研究述评［J］．经济问题探索，2011，(2)．

［5］［7］贾康，刘微．土地财政:分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制［J］．财政研究，2012，(1)．

［6］高伟．全国重点城市因土地流拍减少收入已超百亿［N］．经济参考报，2012 －05 －24．

［8］财政部拒延到期地方债 地方政府扎堆借新还旧［N］．经济观察报，2012 －06 －02．

责任编辑:曹桂芝

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詹花秀，女，湖南桃江人，中共湖南省委党校、湖南行政学院期刊社研究员，主要研究方向:经济学。