试析涉诉信访的社会矛盾化解能力

宋心然

(国家行政学院，中国北京100089)

试析涉诉信访的社会矛盾化解能力

宋心然

(国家行政学院，中国北京100089)

涉诉信访作为当代中国一项特有的权利救济和纠纷解决机制，被视为化解社会矛盾的重要渠道。但是，涉诉信访处理纠纷和提供救济的特殊性，决定了它很难成为化解矛盾的手段，而极可能成为产生问题的途径，使“诉”与“访”形成循环，导致矛盾不断升级。

涉诉信访;社会矛盾化解;权利救济;纠纷解决

一、引言

涉诉信访作为当代中国一项特有的权利救济和纠纷解决机制，近年来被赋予了颇多期望。根据最高人民法院的统计，信访案件数量逐年攀升。2003年，到最高人民法院上访的总量为20636件次，同比增长 31．4%;2004年为 39763件次，同比增长92．7%;2005年为 40151件次，同比增长 0．98%;2006年为47142件次，同比增长17．4%;2007年为50258件次，同比增长6．6%;2008年为53945件次，同比增长7．3%;2009年为73496件次，同比增长36．2%。将2009年和2003年的上访数量进行对比，上访量已经翻了三番。

随着信访数量不断增加，它已越发成为政府部门和机关团体的一项重要工作内容，被视为解决纠纷、化解社会矛盾的渠道。但是，对于涉诉信访的纠纷解决能力，学者们也存在不同看法。姜明安教授认为:“它解决了少量的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。”［1］那么，涉诉信访究竟能否解决纠纷、化解社会矛盾，就是值得研究和探讨的问题。

二、涉诉信访的概念

“信访”一词，是“人民群众来信来访”的简称。其官方解释，出现在1957年11月19日发布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中:“处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务。在我们的国家，人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表达各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法。”但是，60年代以前，官方文件使用的是“来信来访”的称谓，其“信访”简称是在70年代出现的。“1972年，中共中央在批转《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》的批语中，正式在中央文件中使用了‘信访’一词，从此以后，‘信访’开始成为一个专用词汇。”［2］

直到1995年，国务院颁行的《信访条例》才第一次以法律形式正式界定了信访概念:“本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”但是，此处定义的信访与之前官方使用的信访在外延上是有差异的。国务院界定的“信访”是狭义上的，仅指向各级人民政府及其工作部门提出建议、意见或投诉，即“行政信访”，也称“小信访”。行政信访仅受理与行政组织及其工作人员职务行为相关的信访事项。而之前在党政文件中出现的“信访”是广义上的，它包括人民群众向党组织、政府、司法、人大、政协、人民团体、新闻媒体等机构提出的建议、请求、批评、反映情况等，即所谓的“大信访”。

“涉诉信访”同行政信访并列，也是“大信访”的一个组成部分。2003年伊始，时任中央办公厅主任的王刚同志做了相关报告，称信访问题有80%涉法。而此时，人们普遍认为，“涉法信访”这一概念主要指称法院，因为二者都带有一个“法”字，据此认为大部分的信访案件都应由法院负责。而事实上，“涉法信访”案件的申诉对象涉及公、检、法等多个司法机关和部门，并不单指法院。为方便工作，避免误解，2004年1月，时任最高人民法院院长的肖扬同志在长沙召开全国涉诉信访工作会议上首次提出“涉诉信访”的概念，以与“涉法信访”相区别，将“涉法信访”的概念在政法系统内部做了区分。从此，“涉诉信访”就成为专指法院的概念。紧随其后，最高检也提出了“涉检信访”的概念，而“涉法信访”则主要是涉及公安机关的信访案件了。虽然“涉诉信访”概念未能经过严格的学术推敲，但根据其使用初衷，结合“信访”概念，可作如下定义:涉诉信访，专指那些已经或应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的当事人对法院的作为、不作为或者生效裁判，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。

三、涉诉信访的处理机制

(一)接访

目前，各级人民法院的立案庭和各人民法庭，是涉诉信访的主要接待机构。法院的信访工作机构也经历了多次变迁，从行政部门转变为业务机构。最高人民法院自建国起，就开始接受群众的“来信来访”，主要目的是在党和人民群众之间建立沟通、联系的桥梁和纽带。而对于群众来信，领导也非常重视，积极致力于相关问题的解决。

“文革”十年动乱时期，“砸烂公检法”的口号横行，法院不存在了，代之以各级军管会。由于法院组织的覆灭，法院内部的信访工作也不复存在。大规模地恢复法院是从1979年开始的。同年，在最高人民法院内部，成立了“办公厅信访处”，处理来信来访工作，该名称一直使用到1987年。在地方，高级人民法院叫“信访科”;中级人民法院和基层人民法院称为“信访室”。从称谓上就可看出，直到此时，信访在法院内部仍被视为一项行政工作。

但是，信访工作的性质在此后发生了转变。1986年11月，时任最高人民法院院长郑天翔在信访工作座谈会上提到:第一，法院的信访工作不等同于党委和政府的信访工作;第二，法院的信访工作是带有诉讼性质的;第三，法院的信访工作是人民法院审判工作的一部分。这次发言引发了全国法院系统工作人员的大思考，扭转了法院信访工作的定位。1987年，四川省高级人民法院发表文章《要把法院的信访工作纳入审判轨道》之后，其他许多省市也有此类文章发表。最明显的标志是，最高人民法院从各审判庭抽调人员，于1987年成立了告诉申诉庭，即“告申庭”。告申庭，由告诉和申诉两部分工作组成。告诉包括民事案件的起诉和刑事案件的自诉。也就是说，该二类告诉由告申庭负责审查，决定是否立案审理。申诉，则指无论哪类案件，只要是两审终审之后，当事人不服，均可提出申诉。由此可见，当时告申庭的工作，涵盖立案前和判决后的群众控告申诉工作，恰恰就是当前涉诉信访工作的主要内容。因此，告申庭的成立，标志着将法院信访工作正式纳入审判轨道。

此后，由于法院机构设置的演变，信访工作的权责部门再次发生变化。法院机构设立的变化主要源于“三个分立”思想的提出。所谓“三个分立”是指，“立审分立”、“审监分立”和“审执分立”。正是在“三个分立”的基础上，法院系统的机构设置发生重大变化，成立了立案庭、审监庭和执行庭。2002年，告申庭改为“立案庭”，其主要工作有三:一是负责各类案件的受理工作，二是管好信访工作，三是案件流程管理。因此，立案庭就成为目前涉诉信访的接待和受理部门。自最高人民法院以下，各级人民法院也比照最高人民法院的机构设置和工作安排，将信访工作列为立案庭的一项主要业务。所以，法院系统的接访单位就是各级人民法院的立案庭。

此外，人民法庭也承担法院一部分接访工作。人民法庭是基层人民法院的派出机构和组成部分。为了方便基层群众，各人民法庭也接待群众的来信来访工作。人民群众可以向人民法庭反映问题，提出批评、建议和要求。

严格意义上讲，法院应当是涉诉信访唯一的受理单位。但实践中，除法院以外，人大、政协对信访案件的督办，也是涉诉信访案件的重要来源之一。

全国人大常委会设有信访局，其下各级人大常委会也设立信访机构。全国政协办公厅设联络局，挂信访局牌子，其下各省、地市政协也设立信访办。这些机构都可以接受群众涉诉的来信来访。特别是，人大作为法院的监督机关，有权接受群众举报，对法院审理或已生效案件进行个案监督。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上各级人民代表大会常务委员会受理人民群众对本级人民法院及其司法工作人员的申诉和意见。此外，政协由于民主监督的作用，也可以以提案形式向法院就某一案件提出异议，要求法院予以正式答复。因此，人大和政协也可以成为涉诉信访的接访单位。

总之，法院并不是涉诉信访案件的唯一接访机关，遍布全国各个层级的党政、人大、政协、人民团体等各个机关大都设有信访工作部门，它们都可以成为涉诉案件的接访单位。简言之，只要信访人针对涉诉案件向以上机关提出请求，不论是正式函件还是口头告诉，案件最终都会从这些部门转到法院来处理。因此，这些机构就成为涉诉信访案件的中转站。

(二)处理

由于案件的裁判权根据法律规定一般只能由法院享有，大多数涉诉信访问题的解决仍然需要依靠法院法官的审理和决定。那么，接访后，信访工作机构要如何对案件进行处理呢?

信访案件由立案庭受理后，将进行审查，决定是否予以立案。这一环节将决定案件能否再次进入正规的司法途径。

立案审查一般由一名主办法官负责，对案件进行分析并提出意见。然后，由三名法官组成合议庭对案件进行合议，形成合议意见。合议庭的决议将报上级主管庭长或副庭长审批。如果结果为不予立案，则申请人请求被驳回，信访人若仍有异议，只能再次游离于司法程序之外，奔波于信访部门之间;如果结果为准予立案，那么信访人的案件将正式进入法律程序，转由法院相关业务庭室办理。

(三)责任追究

对于新生的上访案件，各信访机构都有责任在解决问题的同时对案件实行责任倒查。经查办，信访工作不力的各机关领导和工作人员，都有可能面临不同程度的责任追究。

第一，一票否决。由于上访压力大，各级政府的相关部门大都制定了一票否决的政绩考核指标，即只要某地区出现上访案例，则否定该地区或部门的一切工作成绩，取消评优资格，取消主要领导的晋升晋级资格等。各级政府将这一考评方法逐级下压。由于这种指标评定方法与领导的政治生命息息相关，各级政府及其领导人都相当重视。

第二，降级、降职。对于信访工作极为不力的领导和个人，情节严重的，也可能被给予降职、降级或撤职处分。

第三，追究法律责任。如果执法人员由于违法行为而导致相对人上访，一经查实，相关责任人则会面临法律的制裁。

正是责任追究机制的存在，为信访运作提供了动力支持。一票否决、降级撤职等处分措施，能够充分提高领导对信访工作的重视程度，从而刺激下级工作人员调动一切资源，化解信访矛盾和纠纷。

四、涉诉信访提供的救济方式

涉诉信访之所以在化解社会矛盾、解决纠纷中具有独特地位，在于它不同于严格程序化的诉讼、复议等手段，能够以平息争端为唯一宗旨，突破司法程序限制，提供灵活多样的救济手段。但是，“行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心”［3］。信访提供的特殊救济，也只有在打破这种平衡时，才会来临。闹访、缠访等上访技术，就是打破这种平衡的重要手段。当信访人能够对信访部门、政法机关形成某种压力，如“一票否决”，就可能获得更多救济，达到使案件获得审理或重新审理的目的。如果不是如此，法官们对待信访案件也只是公事公办，不会在决策过程中过多考虑上访人利益。

(一)程序救济

程序救济，是指虽然按照程序法的规定案件尚未达到一定的标准，或可能还需经历一定的程序，但是由于过激行为、闹访等上访行为的发生，法院破例或降低标准或减免程序尽快对案件进行审理。这种程序便利，用通俗的话讲，就是“插队”。同样的情况还发生在案件的交办、督办上。例如，河北省涉法涉诉联合接访服务中心交办或督办的信访案件，被交办法院应在60日内向接访服务中心报告结果。在当前法官手中案件积压严重的情况下，要在两个月内对某件案子报告结果，就必然需要法官放下手头的一些待办案件，而优先处理信访案件。所以，信访有可能节约时间成本，获得审理的优先权。

至于法院降低标准，给予当事人便利，在涉诉信访中主要就是对案件进行再审。申请再审，是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，向上一级人民法院提出申请，请求再次审理的诉讼行为。当事人申请是否能提起再审，理论上取决于是否符合民事、行政或刑事诉讼法律规定的条件。对于法律规定的再审条件，多数信访案件都难以符合。事实上，大多数信访案件是由于法官的瑕疵行为引起的，这一类问题没有规定在再审条件内。因此，案件经过核查，进入再审的比率是很低的。从全国范围来看，这个比率差异较大，大致在10% ～40%之间。即使是从最高比率40%来看，能进入再审程序也是一件比较困难的事情。

但是，当事人上访或闹访，如果对法官形成压力，也可以成为案件进入再审的条件。这主要是由于当事人一旦闹访，会严重影响办案法官的日常工作，也会对法官声誉产生不良影响。更为重要的是，稍有不慎，此类当事人很可能把办案法官一并告上法庭或告向上级领导。总之，这类案件风险较大，是“烫手的山芋”，能推出去自然就不会留在手中。于是，一般当事人闹得比较凶的案子，法官都会巧妙地利用再审程序，把案件转给其他法官办理，即使有时案件并不符合再审条件。

(二)实体救济

在实体上，如果当事人闹访，法官也会在权利义务分配时，尽可能给予上访一方当事人一定程度的便宜。法官总是希望通过这种方式，平息争端或防止一些极端行为的发生。因为一旦上访出现，就有可能影响到法官的个人前途。

当事人上访，无非是为了争取利益。如果法官能够在实体上给予当事人利益，当事人一般就不会再上访了。而不上访，就不会给法官职业带来风险，这正是法官所希望的。所以，在这种情况下，法律的天平会向上访者倾斜。

另一方面，法官应当秉承理性，裁判不受感情因素影响。但是，当事人的过激行为依然会对法官心理造成影响。法官也不希望自己的一个决定，导致某种不利结果甚至悲剧的发生。所以，法官在法律的正义与当事人的人身安全之间做选择的时候，往往选择后者。

正是基于以上原因，法官针对多次上访、影响较大的信访案件，会尽量慎重处理，并尽可能地给予当事人以利益。这种实体上的照顾既存在于司法救济中，也存在于司法救济之外。

1．调解

调解，是目前法院适用较多的解决纠纷的方式。为尽量减少信访案件，化解冲突和矛盾，各级法院不仅在诉中大量运用调解方法，在诉讼程序以外也积极探索纠纷解决方式，如诉前调解，即法院在民事诉讼程序开始之前，根据纠纷的性质、案件审理的难易程度、胜诉的可能性大小以及执行难度等相关情况，对纠纷进行调解。“就过程而言，法院在诉前调解中的角色因地而异，有些法院成立了调解中心，直接主持诉前调解;另一些法院委托人民调解委员会进行调解;还有一些法院与人民调解员联合调解。就结果而言，诉前调解达成协议的，通过法院审查确认，转换为法院调解;诉前调解不能达成协议的，法院立案受理。”［4］

2．经济补偿

即便在司法救济穷尽或司法救济困难的情况下，法官为了息诉罢访，还会通过各种法外途径或手段，给予当事人以实体救济，主要是通过经济补偿的形式，可以说是“花钱消灾”。一是法院内部的救助基金制度。在大量信访问题难以通过法律途径解决的情况下，各地法院纷纷建立相关救助基金制度，对一些确实生活困难的当事人进行救助。二是联系地方政府，通过地方政府为当事人提供补偿。涉诉信访并不是法院自己的事情，在维稳目标导向下，凡涉及信访，就与地方政府的工作相关联。因此，地方政府对于解决涉诉信访问题，也负有相关责任。当法院采用各种方法都不能满足当事人要求的情况下，求助地方政府也是法官解决问题的一种自然选择。

3．安抚工作

在以上方法均无法平息信访的时候，法官也会因地制宜，充分动用各种社会关系，给信访人做安抚工作。这种方法的关键在于通过各种社会关系寻找与上访人关系密切的人，让他们以亲情、友情向当事人施加压力，进行劝服，从而影响、转变信访人的态度，接受法院或政府提供的解决方案。中间人需要具备一定的官方背景和身份，与政府和法院价值目标一致，愿意做息诉工作，如教师、公务员等。同时，此人还要与上访人关系亲密，有坚实的信任关系。寻找这样的人也并不容易，需要法官付出很多时间和精力对上访人的人际关系网进行调查。并非每件信访案件都存在满足条件的调停人。

五、涉诉信访在纠纷解决中存在的问题

涉诉信访作为一种特殊的权利救济机制，由于其运作的特殊性，在解决纠纷、提供救济的同时，也存在大量问题。

第一，法官着力解决的案件，只占信访案件中的一小部分。这与信访的运作机制相关。“会哭的孩子有奶吃”，通常，只有小部分反复、长期上访并采取闹访等手段引起上级重视或影响法官正常工作的信访案件，法官才有足够的动力认真、尽力地处理。然而，增加案件的影响力是比较困难的，获得特殊救济的上访人微乎其微。这就大大限制了涉诉信访的纠纷解决数量。

第二，不区分缘由地对信访的积极回应，可能导致更多的信访。由于法官解决信访案件的决心大小，与当事人行为的影响力成正比，而不是由案件本身的理由，其结果只能使人们将注意力转向上访的手段和措施上。不论信访有理无理，只要当事人会闹，法官们就要绞尽脑汁地做安抚工作，尽可能满足当事人的利益要求，即使在法律救济途径以外也要寻求解决办法。如此行为，人们简单认为，只要上访，最好是闹访，就有利可图。那些本来没有打算上访的当事人，或原本上访但没有采取过激行动的当事人，就会学会采用更多上访手段来引起领导和法官重视，如哭闹、自杀等，从而增加实现利益的筹码。

第三，无原则地让利，会增加信访人的信心，给进一步解决问题增加难度。迫于信访压力，法官有时在程序过程中会对当事人做出妥协，如不符合法定再审条件的案件也可以进入再审。虽然很多信访案件都存在一些问题，但是该问题并不一定是推翻原判的理由。而法官不断放弃原则的妥协，使当事人认为自己坚持的理由得到了肯定，越发感到自己上访有理，从而不断增加胜诉的信心和利益诉求。于是，很多上访人经过多年上访后，利益诉求往往从最初的几千、几万元暴涨至几百万、几千万。

一旦法院最终的裁判或决定没有能够支持信访人提出的种种诉求，当事人是无法理解和接受的，即便裁判是公正、正确的。他们认为，既然法院之前能够对案件发还重审或决定再审，就说明自己有理，如今经过重新审理后，得到的仍然是维持原判的结果，就说明法官的判罚不公正。只有继续上访，才有可能取得胜诉的结果。此时，法院如果调解，信访人的预期利益过高，很难与对方当事人达成合意。即使法院或政府对其进行一定经济补偿，他们也会认为仍然没有实现自己的应得利益。所以，违背法律的无原则退让，虽然可以使上访平息一时，但最终却增加了信访案件的解决难度。

所以，对于某些案件进入正规的司法救济渠道出现障碍，或通过司法程序解决问题存在困难的时候，信访的确能够提供一些特殊的救济。但是，这种纠纷解决方式虽然可能化解一些矛盾，但极可能产生更多的问题。有些案件没能成功触动信访的运行“机关”，就无法获得解决，从而出现反复信访的情况。而在信访过程中解决问题的当事人，可能从此息诉罢访，也可能由此得到“甜头”，继续不断地上访。同时，这也会鼓励更多人在司法程序中遇到困难时，转而走上信访之路。所以，涉诉信访是一个没有终点的制度，身陷其中的信访人往往在信访部门和法院之间来回奔走，难以停歇;即使有人终止了脚步，也会成为更多人新的起点，在这个制度中继续循环下去。更为可怕的是，这种循环过程还可能导致矛盾的螺旋上升，使最初简单的争议和矛盾，在长期上访的过程中复杂化，变得更加难以调和。

［1］姜明安．信访制度及其解决争议的机制应该创新［N］．法制日报，2004－02－12．

［2］中共中央办公厅，国务院办公厅信访局．信访学概论［M］．北京:华夏出版社，1991:5．

［3］应星．作为特殊行政救济的信访救济［J］．法学研究，2004，(3):62．

［4］傅郁林．“诉前调解”与法院角色［J］．法律适用，2009，(4):6．

Research on Conflict－solving Capacity of Complaint Letters and Visits Involved in a Lawsuit

SONG Xin－ran
(Chinese Academy of Government，Beijing China 100089)

As a particular right to remedy and a system to resolve disputes in contemporary China，complaint letters and visits involved in a lawsuitare considered as an importantway to solve social conflicts．However，owning to the particularity for such letters and visits to resolve disputes and provide remedy，it is hard for them to become an effectivemethod to resolve social conflicts．On the contrary，itwill probably bringmore problems，and drive appeals and visits into a circulation，resulting in conflicts continuing to upgrade．

Complaint letters and visits involved in a lawsuit;Resolving social conflicts;Right to remedy;Dispute resolving

D925

A

1008－2433(2012)02－0072－05

2011－11－20

宋心然(1982—)，女，河北邯郸人，管理学博士，国家行政学院博士后工作站研究人员。