我国宗教事务处理中的社会管理创新

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南长沙 410001）

【民族宗教研究】

我国宗教事务处理中的社会管理创新

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南长沙 410001）

以宗教的“私人信仰”建构为基础，改革开放以来我国的宗教管理从以政策为主到政策法令并举转变，从规范宗教主体到同时规范行政行为转变，体现了宗教事务发展与政府服务理念的互动。在价值多元和全球宗教对话背景下，为促进宗教积极作用，政府将在宗教“多元治理”中发挥主导作用，在“依法管理”背景下的“多元治理”将成为我国宗教管理新路径。

宗教事务;社会管理;依法管理;多元治理

二十世纪八十年代以来，我国在维持宗教的“私人信仰”建构的基础上，宗教法制建设逐步实现了以下转变:在管理形式依据上，从依政策到政策法令并举;在宗教管理重点上，从规范宗教主体到规制行政行为;从管理思路上，从以行政管制为重向社会化管理转变，体现了宗教社会管理创新的路向，即从管理向以“多元治理”为基础的“依法管理”的转变。

一、宗教法律法规关于宗教的基本想像:“私人信仰”

随着世俗化逐步扩散，在宗教传统很盛的西方国家，宗教逐渐失却了其超越国家的力量，而仅仅作为一种重要社会设置而存在，与教育、家庭等社会设置一起维系着社会的团结。我国是一个多宗教的国家，佛教、道教、伊斯兰教在我国均有一千年以上的历史，而天主教和基督教则在鸦片战争之后获得较大发展。每一部与宗教有关的法律，都有一个对宗教特性的基本想像，从理论上则体现为宗教的“私人”与社会的两种建构。

1.宗教的“私人信仰”建构

与欧洲许多国家宗教超越政治权力不同，在我国历史上宗教经常只具有相对于政治而言的辅助性价值，而宗教宽容也有很强的文化基础和社会根基，［1］与此相适应，我国对宗教的“私人信仰”建构是有传统的。在封建社会，“皇权又是被授予了宗教圣职的至高无上的东西，它在一定意义上是凌驾于民间神祗之上的。”［2］自我国封建统治阶层独尊儒教以后，儒家便把民间所特有的宗教需求置之不顾了。同时，儒家不渎人神，专注人事的态度，又把神祗崇拜宽容地降到了民间。［3］我国政治视野中，宗教主要被作为私人事务看待，［4］除非这些宗教的存在侵犯到统治的合法性。

在我国现行的宗教法律法规当中，关于宗教“私人信仰”的特性体现非常充分。宪法第三十六条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。既然是私人事务，就以“自由”为其根本特征。只要不违反法律的强制性规定，任何宗教活动、宗教行为都是受保护的行为。《宪法》第三十六条规定“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”，《宗教事务条例》第二条重述了此规定。《宗教事务条例》第三条第三款规定，“任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。”

2.作为社会设置的宗教

除了作为私人信仰外，宗教还是一种在现存社会秩序内存续的信仰模式，是一种重要的社会设置。社会设置是在特定的社会活动领域中所创设和形成的一整套持续而稳定的规范体系，它是制约社会行动的重要结构框架，是指用来满足社会基本需要的社会结构中相对稳定的一种要素。在结构功能主义理论中，社会设置是用来安排人们的活动，满足诸如秩序、信仰、生产等社会需要而设立的一套习俗、民俗、行为模式。

社会设置由价值观，规范体系，权威与地位结构，机构与设施构成，关于宗教的社会设置在我国已经有较为完备的体系了。在宗教价值观上，各种宗教的价值观大都涉及事物好坏、美丑、善良与邪恶的主观评判。宗教关于价值观的规定不应与现行社会普遍认同的价值观相冲突。在规范体系方面，除了宗教教义提供的约束之外，就是法律规范对宗教行为与其他社会生活之间界限的划定。我国宪法规定“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”。《宗教事务条例》第四条重述了此规定。在权威与地位结构上，除了宗教教义规定的教内权威体系、地位结构，法律规范还限定过宗教与其他社会设置之间如政治、经济、教育、家庭等之间的关系形式。比如宗教要与社会主义相适应，社会主义的国家政权不能被用来推行某种宗教，也不能被用来禁止某种正常的宗教信仰和宗教活动。不允许宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共教育。在机构与设施上，《宗教事务条例》也明确了宗教教职人员的权利义务，明确宗教组织的活动准则，宗教场所的管理规范等。

二、宗教管理依据创新:从依政策到政策法令并举

宗教制度建设有几个层次，一是政策;二是法制（基本法，一般法，地方政府条例）。［3］在基本法律和政策的层面，将“宗教”视为“个人信仰”，宗教工作作为群众工作的组成部分。建国以来，宗教管理依据体现出从政策到政策与法令并举的转变。宗教信仰自由是党对宗教问题的基本政策，宗教信仰自由政策的实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事。同时，这种自由又要受到宗教法制的规范。

1.宗教方针政策一以贯之

党的宗教工作基本方针，经历了探索、提炼和完善的过程。［5］1982年3月31日，中共中央形成了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，这是总结以往正反两个方面历史经验的基础上，提出了处理宗教问题的基本政策依据，即“坚定地贯彻执行宗教信仰自由的政策，巩固和扩大各民族宗教界的爱国政治联盟”。而这一政策做到了一以贯之。

二十世纪八十年代之初，我国延续了建国以来在宗教政策领域的探索，主要做了如下几方面工作:如开放寺观教堂或宗教活动点，恢复爱国宗教组织活动，争取、团结和教育宗教界人士，加强信教的和不信教的各族人民之间的团结，平反冤假错案，以及开展宗教界的国际友好活动和抵制外国宗教敌对势力的渗透等。

1991年中共中央、国务院《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（以下简称中央6号文件）在重申宗教信仰自由的同时，首次提出要“依法对宗教事务进行管理”。1993年，江泽民在全国统战工作会议上就宗教问题强调了三句话:一是全面、正确贯彻执行党的宗教政策;二是依法加强对宗教事务的管理;三是积极引导宗教与社会主义社会相适应。这三句话成为此后宗教工作的指导方针。2004年召开的全国宗教工作座谈会，首次明确把“党的宗教工作基本方针”调整完善为“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。

2006年全国第二十次统战工作会议上，首次将“宗教关系”列为政治和社会领域中涉及党和国家工作全局的五个重大关系之一。党的十七大进一步强调要“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。2007年12月，在第十七届中央政治局第二次集体学习时，胡锦涛同志提出全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，是做好新形势下宗教工作的根本要求。做好信教群众工作，是宗教工作的根本任务。“社会主义的宗教论”进一步向“和谐社会的宗教论”深化。

2.宗教管理法律体系不断完善

党关于宗教工作的方针政策，只有通过法定程序上升为国家意志，才有助于保持其稳定性、连续性，增强其权威性。我国宗教法律体系主要由以下几个部分组成，即以宪法为核心，以行政法规、部门规章、地方政府规章为支柱。

首先，涉及宗教的全国性法律法规不断完善。《宪法》第三十四和三十六条对宗教问题的规定，确认了公民宗教信仰自由的权利，以此确立了我国宗教信仰自由原则。《刑法》第二百五十一条、第三百条，对侵犯公民宗教信仰权利和利用会道门等组织破坏国家法律、法规实施的行为作出了处罚规定;《民法通则》第七十七条规定“宗教团体的合法财产受法律保护”;《民族区域自治法》第十一条、第五十三条规定了民族区域自治地方与宗教有关的内容;《教育法》和《义务教育法》第十六条规定国家实行教育与宗教相分离，公民不分宗教信仰依法享有平等的受教育机会，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度、妨碍义务教育实施的活动;《人民代表大会选举法》第三条、《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》第九条规定了公民不分宗教信仰都享有选举权和被选举权;《劳动法》第十二条规定公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视;《广告法》第七条规定广告、商标不得含有对民族、宗教有歧视性的内容等;《香港特别行政区基本法》第三十三条、第一百三十七条、第一百四十一条、第一百四十八条、第一百四十九条和《澳门特别行政区基本法》第二十五条、第一百二十八条、第一百三十三条、第一百三十四条，分别对香港、澳门特区居民的宗教信仰自由、宗教组织的权益及其与祖国大陆宗教团体及外国教会之间的关系作出了明确规定。

其次是国务院颁发的宗教行政法规、国家宗教事务局发布的部门规章不断更新。1991年5月6日，国务院宗教事务局和民政部发布《宗教社会团体登记管理实施办法》，1994年1月31颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》。根据《宗教活动场所管理条例》，国务院宗教事务局1994年4月13日颁发《宗教活动场所登记办法》，1996年7月29日颁发《宗教活动场所年度检查办法》。1998年11月19日，国家宗教局与国家外国专家局、公安部联合发布《宗教院校聘请外籍专业人员办法》。最重要的一部法规是2005年施行的《宗教事务条例》。

除了全国性的法律法规和政府规章之外，各地根据自身特点，依照上述法律法规制定了不少地方性法规。据统计目前共有30个省共出台了有关宗教管理的55部地方法规规章。

三、宗教社会管理的思路创新:“从管理到服务”

依法管理宗教事务，包括两方面的内容:一是依照宪法规定的公民权利与义务相一致的原则，规范宗教活动主体从事宗教活动必须遵守宪法、法律、法规和政策;二是依照宪法和法律规定，规范政府的行政行为。自从1991年中央文件首次提出“依法对宗教事务进行管理”并要求“加快宗教立法”以来，我国宗教立法工作就进入了一个较快的发展时期。［6］从宗教法制的重点来看，也从过去重在规制管理对象，到同时规制行政行为，在激发宗教界服务社会的同时，特别注重发挥政府对宗教的服务功能。

1.制度文本中的管理理念创新

首先，从制度文本的名称来看，去除“管理”二字。《宗教事务条例》的重点尽管是规范宗教事务，属于国家行政法规，但在名称表述上去掉了“管理”二字，以宗教“事务”为中心。这种字眼上的变更表明管理方式的变化:即以宗教事务的健康运行为中心，管理行为服务于宗教事务。

其次，从制度条文来看，从重在规制管理对象到同时规制行政行为。在建国之初，统一战线的相关文件确认了合法宗教团体的构成。1982年3月出台的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》中，对宗教职业人士（包括培养宗教事业人才）、宗教活动场所、宗教团体等作出了详细规定。2005年施行的《宗教事务条例》中，除了继承前述文件精神，还对宗教团体、宗教活动场所和信仰宗教的公民在举行宗教活动、开办宗教院校、出版宗教书刊、管理宗教财产、开展对外交往活动等方面诸多权利、义务予以规定。划定了有涉宗教的行政行为之限度，即只要宗教主体的活动未违反这些规定及其他相关管理法规，就应受法律的保护，宗教行政管理机构不得对此类活动进行干预。

规制行政行为对宗教事务来说，就是要求政府宗教事务部门依照法定权限和程序履行职责，对上不能越权，横向不能跨权，对下不能代权，对宗教界不能越俎代庖，既不得失职、缺位不作为，也不得错位乱作为。要以人为本，一切从方便维护广大群众包括信教群众正当利益和公民合法权益出发，自觉按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的行政规范要求，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。

2.管理实践中的媒介创新

在宗教管理实践中，通过对组织、人以及活动的管理，丰富了宗教管理的媒介。在党及各级政府的推动下，宗教管理着力于对宗教工作干部队伍的培训，做到“事有人管，人能管事”，正是通过大量懂宗教、关心宗教发展的干部队伍，对宗教的引导更加合理化，对宗教问题的认识更加深入，驾驭新形势下宗教工作的能力也在增强。

通过举办和参与宗教活动创新宗教管理。一是举办两岸宗教交流。在促进两岸宗教交流、实现两岸关系和平发展方面发挥了积极作用;二是举办国际文化交流，如2006年举办的“中国教会圣经事工展”、“2010年中国——印尼伊斯兰文化展演”等，都有力地推动了文化交流，客观上拓展了对宗教事务的管理媒介。

在宗教管理的社会中介方面，除了发挥全国性的爱国宗教组织的作用之外，开始注重社会组织和宗教活动场所的作用。一方面将宗教团体的成立纳入社会团体管理法律体系，按照一般社会团体的规定管理宗教社会组织，比如《宗教事务条例》第六条规定，“宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记”。另一方面，支持宗教活动场所实施民主管理。比如规定宗教活动场所管理组织的成员经民主协商推选，不仅贯彻宗教信仰的私人化建构，也激发参与宗教活动人士自我管理、自我服务的积极性。

四、宗教社会管理趋势:从“管理”到“宗教治理”

宗教不仅是一种个人信仰，也是一种重要的社会组织和社会活动，作为一种社会实体需要与社会整体之间产生的各种社会关系，需要社会规范特别是法律的规制。正如伯尔曼所说:“任何一种宗教都具有并且必定具有法律的要素……一种与信仰某一特定的宗教之群体的社会秩序有关，另一种则关系到宗教群体只是其中一部分的更大群体的社会秩序。”［7］然而基于法律的局限性，还应看到仅仅是依法管理还不足以完成对宗教事务的管理，特别是在全球化时代，跨界宗教交流与沟通日益频繁，［8］对宗教的治理需要有多元主义的视角，才能真正把“服务于宗教事务发展”的服务理念落到实处，充分发挥宗教在和谐社会建设中的功能。

1.依法管理与法律的局限性

从过去的依政策行事，到现在的依法管理宗教，表明了宗教法制建设的进步，是在宗教领域施行依法治国方略的重要举措，［9］此举改变了过去在宗教领域“不会管，不敢管，管不了”的状况。但同为社会秩序型构的方式，法律有其局限性，法律的局限性主要在于以下几个方面:一是法律只规制行为，对心灵事项的管理并非其强项。二是法律的规制方式以“事后规制”为主，即通过对行为后果的评价（惩罚）达到“防患于未然”的目的，其规制效应是间接的。三是法律具有最低纲领性。作为一种普遍性规则类型，法律所能设定的标准，只是宗教人员、宗教团体行为的最低标准，是底线。在建设和谐社会的背景下，只达成底线显然不利于充分发挥宗教界的作用。法律在宗教管理领域所能起的作用主要在于“避害”而不是“趋利”，因而其效用是有限的，法律往往只能确定行为的底线和行动的框架，宗教法制实践中如果没有其他治理力量加入，很可能或是过于原则抽象，缺乏针对性;或是没有实施细则，缺乏操作性;或是法律责任过软，缺乏威慑性，宗教事务部门在管理也会觉力不从心。从这个意义上说，“依法管理”只是宗教治理的基准但不是全部，是宗教治理的一个环节而非全部，是对宗教治理某个方面特性的概括，但不足以全面概括宗教治理的特征。

2.宗教多元治理的思考

“治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。”［7］其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。既然宗教是“私人信仰”，在国家基于宗教基本定位所构筑出来的宗教法制框架下，应发挥宗教团体和宗教活动场所的自主性，整合既有宗教管理网络，站在全局高度谋划宗教正功能的发挥，从而丰富和充实宗教管理。

宗教多元治理方式，不仅对治理主体（包括行政机关和其他社会管理机构）的思维方式提出了新要求，还对治理能力形成了挑战。对于宗教事务管理机构来说，要从对宗教管理实体规则的重视到对程序规则的重视;要从对规则的重视到对宗教活动过程、宗教组织运作过程的重视;要从希求一己之力管理宗教到“多元治理”转移。完备的宗教法律法规和政策只是宗教治理的框架，在将法治理解为“规则制定”的同时，还要注意法治的“持续互动”性质，注意政府在其中所能发挥的协调沟通作用，注意保护好私人部门参与宗教治理的积极性和宗教组织依法自主管理的积极性，善于向承担宗教服务功能的社会组织借力。

就治理能力而言，各治理主体要服务好宗教，就要懂宗教，且不仅只懂一种宗教，而是要懂得各种宗教;不仅要了解国内宗教运作的状况，而且要了解发达国家宗教运作的状况;不仅要关注宗教领域中出现的矛盾和问题，更要关注宗教发展的新动向新趋势;不仅在站在宗教的领域内看宗教，还要站在整个社会发展、国家繁荣富强的视野内把握宗教工作大局。

［1］张朝发，中国宗教宽容和文化根基与社会基础［J］，中国宗教，2010（7）:66－67。

［2］韦伯，中国的宗教 宗教与世界［M］.康乐，简惠美译，广西师范大学出版社，2005，第424－425页;

［3］张志刚，宗教文化学导论［M］，人民出版社出版，1993，第85页。

［4］李仁质，新阶段中国共产党宗教理论政策的发展［J］，中央社会主义学院学报，2010（6）:49－53

［5］叶小文，大力加强宗教法制建设［J］，中国宗教，1997 （2）:24－27

［4］吴向军，刘丛如，中国共产党宗教事务法治观刍议，中共中央党校学报［J］，2006（6）:35－40。

［6］叶小文，中国的社会主义和宗教［J］，人民论坛，2009 （19）:25－27。

［7］［美］伯尔曼，梁治平译，法律与宗教［M］，北京:生活·读书·新知三联书店，1991，第96－97页。

［8］杜玉芳，当代中国宗教发展的现状及趋势［J］，2010（5）: 77－83。

［9］刘严，依法管理宗教事务是依法治国的重要内容［J］，中央社会主义学院学报，2000（2）:28－32。

［10］俞可平，治理和善治引论，马克思主义与现实［J］，1999 （5）:37－41。

D635.1

A

1009－6981（2012）03－0053－05

2012－05－04

本文为“2011－2012年度全国社会主义学院系统科研项目”《统一战线服务社会管理创新研究》阶段性成果之一，立项编号为XT201101。

雷明贵，女，湖南社会主义学院讲师，社会学博士，研究方向为社会建设理论、法律社会学。

［责任编辑袁树平］