我国排污权交易试点情况及主要问题和对策探讨

何 强，向 洪，陈刚才

（1．重庆大学城市建设与环境工程学院，重庆400045；2．重庆市环境监测中心，重庆401147；3．重庆市环境保护局，重庆401147）

我国排污权交易试点情况及主要问题和对策探讨

何 强1，向 洪2，陈刚才3

（1．重庆大学城市建设与环境工程学院，重庆400045；2．重庆市环境监测中心，重庆401147；3．重庆市环境保护局，重庆401147）

从排污权交易对象、范围、主体、初始排污权配置方式、二级交易市场等5个方面总结了江苏、浙江、湖南、重庆等10个试点省市的排污权交易实践情况，探讨了试点中仍存在的重排污权交易，轻整体性制度设计，缺乏有法律约束力的总量控制目标等主要问题，从国家层面建立排污权交易的初始分配的法规体系，建立与经济发展相适应的总量控制目标，注重交易中的公平性制度设计等3个方面提出了对策建议。

排污权交易；试点；主要问题 ；对策

Abstract：The paper investigated the emission trading experiences from nearly 10provinces／municipalities such as Jiangsu，Zhejiang，Hunan，Chongqing and other areas，which involved in the local testing of China's major pollutant emission trading program．Emission traders，scope，subject，initial emission right allocation were carefully examined．Furthermore，major challenges were identified and assessed，such as inappropriate emphasis placed on trading，less effective and incomprehensive emission trading institute，lack of legally biding emission ceiling for specific areas and so forth．Finally，the paper concluded with possible solutions comprising national legal system establishment for initial emission right allocation，appropriate total emission target setting in consistent with economic development，fair trading emission system design and implementation．

Key words：pollutants emission trading；local testing；problems；solutions

关于排污权交易，国内外学术界有很多提法，一般认为，排污权交易是指在满足环境要求的条件下，通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样进行买入和卖出，以此控制污染物排放总量，实现环境容量的优化配置［1］。排污权交易最早由美国环保局采用，将其用于大气污染和河流污染的控制与管理，并逐步建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用为核心内容的排污权交易法律和政策体系。我国于20世纪80年代引入，经过近30年的探索，全国已有超过半数省市开展了试点工作。笔者总结了江苏、浙江、湖南、重庆等10个排污权交易试点省市的实践情况，对试点中仍存在的主要问题作了简要探讨，并提出了对策建议，以为深化排污权交易试点提供经验参考。

1 我国排污权交易的主要发展历程

我国排污权交易发展大致可以分为起步尝试、试点探索和试点深化三个阶段［2］。20世纪80年代到“九五”末期，我国排污权交易试点工作开始起步，最早在上海市闵行区开展水污染物排放指标有偿转让试点。随后，包头、开远、柳州等6个城市相继开展大气排污权交易试点。“十五”期间，在与美国环保局合作下，在国家环保部门的推动下，初步建立了与我国国情和环境管理体制相适应的排污权交易理论体系，江苏、浙江等省市的试点工作取得较大发展。“十一五”以来，环境经济手段应用日益广泛，财政部、环保部先后批准江苏、浙江、天津、湖北等10省市为排污权交易试点城市［3］，试点省市开展了大量工作，出台了一系列排污权有偿使用与交易管理办法及实施细则，有效地深化了排污权交易试点，为建立全国排污权交易政策作出了有益探索。

2 试点城市排污权交易的主要实践情况

2．1 排污权交易对象

试点地区选择的交易对象基本与总量控制指标相同。浙江绍兴、湖北、湖南、内蒙古、陕西、河北选择的交易对象为SO2、COD、NH3－N和 NOx 4项，山西为SO2、COD、NH3－N、NOx、烟尘和工业粉尘6项。江苏省环保工作的重点难点是太湖流域水污染防治，其主要交易对象为COD。浙江嘉兴和重庆仍为SO2、COD2项，重庆规定：可以根据区域、流域环境质量状况，将达不到环境质量标准的污染物确定为该区域、该流域的交易对象。

2．2 排污权交易范围

试点地区划定交易范围一般有三种方式，一是以行政区域为交易范围，是主要方式。浙江嘉兴、浙江绍兴、湖北、山西、内蒙古、重庆、陕西、河北均以行政区域为交易范围，对跨行政区域交易有明确的限制。如：山西省规定火电等采用高架源排放方式的排污单位可进行跨区域交易。二是以流域为交易范围。如：江苏省COD交易以太湖流域为重点范围。三是以行业领域为交易范围。如：湖南省规定排污权交易重点在长沙、株洲、湘潭三市的化工、石化、火电、钢铁、有色、医药、造纸、食品、建材等行业。

2．3 排污权交易主体

交易主体包括转让方和需求方。从试点地区实践情况看，转让方一般为两类，即：有富余排放权指标的排污单位和交易储备管理机构。需求方一般为四类，即：新、改、扩建设项目，需要新增污染物排放量的排污单位，不能满足总量控制要求的排污单位，排污权交易储备管理机构。试点地区的交易主体均没有包括小规模排污单位、社会组织和个人，其主要原因是受经济水平及环境监管水平的限制，小规模排污单位管理成本大于交易成本，监管成本高，难有效监管，社会组织和个人纳入交易主体可能导致恶意囤积，影响交易市场的建立和发展。

2．4 初始排污权的配置方式

试点地区分配初始排污权主要有3种方式。一是无偿分配。湖北、山西、河北的初始排污权配置主要采用这种方式。无偿分配的主要优点是阻力较小，在实践中容易推行；主要缺点是不能体现环境资源的稀缺性，不利于环境资源优化配置［4］，同时对新建企业不公平，导致新老企业在市场竞争中不公平［5］。二是有偿分配，主要为定价出售。江苏、浙江绍兴、浙江嘉兴和内蒙古均采用定价出售的方式分配初始排污权。如：江苏年排放COD 10t以上的2 250元／t，10t以下且实行集中处理的1 300元／t；浙江绍兴为SO21 000元／t·a，COD为5 000元／t·a。有偿分配有利于环境资源的优化配置，提高环境资源利用效率，对新老企业也相对公平；主要缺点是管理成本较高，阻力较大，实践中不容易推行。三是回避排污权初始分配，只针对新增排污量，直接进入交易环节。重庆、陕西均回避了初始排污权分配。回避初始分配兼顾了公平与效率，主要缺点是导致排污权交易制度的整体性不足，难以实现新老企业衔接。

2．5 排污权交易二级市场

排污权交易二级市场是指排污单位之间的交易，是实现环境资源优化配置的关键环节。试点地区为防止企业惜售或漫天要价，促进交易市场的健康发展，均采用政府指导下的交易模式，即采取一定措施鼓励企业参与市场交易。如：江苏和浙江嘉兴采取定价出售模式，消除排污权升值预期；内蒙古规定电子竞价无人应价时可下调5%的交易基准价，连续下调不超过4次，防止出售企业要价过高；浙江嘉兴、山西、内蒙古、重庆、河北等省市规定了排污权指标的闲置期限，超过闲置期由储备管理机构无偿收回或按基准价收回，促进企业主动进入排污权交易市场。

3 试点中存在的主要问题

3．1 重排污权交易，轻整体性制度设计

排污权交易制度包括3个主要过程：排放总量确定、排污权初始分配及排污权交易［6］。试点地区较多关注排污权交易，较少关注总量确定及初始分配，部分试点地区直接回避了排污权初始分配，导致试点地区的排污权交易制度设计整体性不足，出现为试点而“交易”的现象，部分地区异化排污权交易，使之成为地方政府增加财政收入，获取污染治理资金的手段［7］。

3．2 缺乏有法律约束力的总量控制目标，排污权“稀缺性”不足

总量控制是实施排污权交易的前提，主要任务是创造排污权的稀缺性。一定程度上讲，没有总量控制就没有排污权交易。试点地区确定总量控制目标一般以行政手段逐级分配，是一种简单的分配方式，随意性比较大，分配结果往往也不具有法律约束力［8］。企业不能稳定预期总量控制目标，不能长远预测加大污染治理投入的风险，不能肯定持有的排污权是一种形同矿产开采权一样的权利，形不成权利的认识，因而不愿意加大投入，减少排放，难以改善环境质量，难以创造“稀缺”的交易环境，进而影响二级市场的建立和发展。

3．3 初始排污权分配方法单一，效率与公平兼顾不足

从试点地区实践总体情况看，初始排污权分配方式逐步由无偿分配过渡有偿分配，有偿分配逐步占主导地位。但是，试点地区实践中，不论是有偿还是无偿，均是“一刀切”思维，要么无偿，要么有偿，或偏重公平，或偏重效率，甚至无视排放总量上限进行权利分配。这种单一和非此即彼的分配思路不能有效实现公平、效率和环境保护价值的有机统一［9］。

3．4 二级交易市场中的公平性制度设计不足

一是大企业与小企业之间的公平竞争制度设计不足。试点地区的二级交易市场主要以电子竞价或挂牌出让为主，小企业因购买量小，可以抬高价格，而不用承受较大的资金压力，大企业因购买量大，高价格的排污权有偿使用费用会带来较大的资金压力。大企业与小企业的竞争中，对大企业明显不公平［10］。二是分配方式不统一，导致同行业不同企业间的不公平。行业内的重点企业一般由省环保部门直管，按要求新增排污量都必须通过交易获得。行业内的一般企业则可能是由地市级环保部门直管，其新增排污量可能由地市级环保部门无偿分配。同一行业不同行政区域内的企业，其排污权指标获取方式也可能不同。分配方式的不统一，导致同一行业内不同企业在市场竞争中面临着不同的成本。三是缺少跨行政区域的排污权指标转接制度设计，对因产业结构调整而搬迁的企业不公平。以重庆为例，为加快主城区产业结构调整，主城区大力实施“退二进三”产业结构调整政策。一家主城区企业搬迁前由政府无偿分配排污权指标，搬迁后，排污权指标由搬迁前所在辖区政府无偿收回。但是，对搬迁入的地区来说，该企业属于新增排污量的排污单位，按规定需进入市场购买排污权指标。同一家企业，搬迁前后因行政区域不同而排污权指标不能衔接，对搬迁企业无疑是不公平。

4 深化排污权交易试点的对策思考

4．1 从国家层面建立排污权交易的初始分配的法规体系

美国的排污权交易实践证明，只有通过立法才能真正建立排污权交易制度，特别排污权初始分配制度，从而建立总量减排工作长效机制。排污权初始分配承担衔接总量控制与排污权交易的承上启下的作用，是建立跨行政区域交易制度、流域排污权交易制度和公平性制度的前提。应通过《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律法规明确排污权的初始分配办法、分配计划，将排污权初始分配与总量控制和交易统筹考虑，保证初始分配与总量控制和交易相衔接配套，保证排污权交易制度的完整性。因我国地区经济发展不平衡的实际情况，若全国“一刀切”采取有偿分配方式，可能面临较大的阻力，且定价难统一。因此，建议现阶段排污权初始分配方式仍以无偿分配为主，以有偿分配和奖励为补充，新老项目“一视同仁”全部由省级环保部门进行初始分配，并建立全省市唯一的交易平台，设区的市和县级环保部门不具备分配初始排污权的权力，也不宜建立排污权交易平台。

4．2 建立与经济发展相适应的总量控制目标，形成相对稳定的总量控制目标预期

进行排污权交易，设定总量上限是交易的前提。但是，总量上限的设定与经济发展存在一定的矛盾，经济发展必然导致污染物排放总量的增加，而相对稳定的总量上限是保持排污权交易市场预期的关键，因而总量上限不宜频繁调整。为保持总量控制目标的相对稳定性，建议按2020年全面建设小康社会的总体目标，由国家环保部门初步确定每个省市到2020年污染物排放总量控制目标，由地方环保部门与发展改革、工业信息等经济发展部门建立信息共享和沟通协调机制，保证经济、能源和环境保护政策的统筹协调，从而保持总量控制目标的相对稳定。

4．3 更加注重交易中的公平性制度设计

大企业与小企业的竞争中，充分考虑购买量大小，按购买量和竞拍价格综合确定购买顺序。通过省级层面的排污权交易制度总体设计，保证不同行政区域内排污权分配方式相对统一，保证企业间的公平竞争，同时考虑排污权指标在不同行政区域内转接的制度设计。

总之，排污权交易在我国仍处于探索和试点阶段，不同试点地区经济社会发展水平不同，环境保护重点难点不同，试点探索重点领域也不尽相同，也就有不同的制度设计。每一个试点地区的每一种制度设计都有其优点和不足，都是与试点地区实际情况基本相符的，没有一种制度在任何情况都会优于其他制度。排污权交易试点中可能走过一些“弯路”，遇到一些挫折，也还存在许多的不足。但是，我国排污权交易总体上是不断前进的，交易制度不断完善，管理体系不断健全，试点经验不断积累，试点成果不断扩大，相信不久的将来，我国一定能探索出一条具有中国特色的排污权交易之路。

［1］ 严 刚，王金南．中国的排污权交易实践与案例［M］．北京：中国环境科学出版社，2011：3－4．

［2］ 李晓绩．排污权交易制度研究［D］．吉林：吉林大学，2009．

［3］ 环境保护部．全国环境质量状况公报［R］．北京：环境保护部，2012．

［4］ 沈满洪，钱水苗，冯元群，等．排污权交易机构制研究［M］．北京：中国环境科学出版社，2009：149－161．

［5］ 宋晓丹．排污权交易制度公平之思考［J］．理论月刊，2010（9）：120－123．

［6］ 王清军．我国排污权交易初始分配的问题与对策［J］．法学评论，2012（1）：67－74．

［7］ 王洛忠．我国环境管理体制的问题与对策［J］．中共中央党校学报，2011（12）：70－72．

［8］ 吴亚琼．总量控制下排污权交易制度若干机制研究［D］．武汉：华中科技大学，2004．

［9］ 尹 萌．排污权交易在我国实践中存在的问题［J］．法商，2008（4）：143．

［10］ 武汉光谷联合产权交易所．武汉城市圈排污权交易探析与启示［J］．武汉金融，2010（5）：40－42．

Investigations into Trading Emission for Major Pollutants in China，Its Problems and Solutions

HE Qiang1，XIANG Hong2，CHEN Gangcai3

（1．City Construction and Environmental Engineering College，Chongqing University，Chongqing 401147，China；2．Environmental Monitoring Center of Chongqing，Chongqing 401147，China；3．Chongqing Environmental Protection Bureau，Chongqing 401147，China）

X3

A

1674－2842（2012）05－0053－04

2012－08－15

何 强（1982－），男，四川内江人，环境工程专业在读硕士研究生，研究方向：环境工程，E－mail：5933973＠qq．com。