浅谈环保守法证明

孙俊峰

(昆明市盘龙区环境保护监测站，云南 昆明 650041)

环保守法证明是中国近3a来出现频率渐高、渐趋流行，但又极抽象、极难定义的一个名词和事物，多数情况下指的是“企业环境保护守法证明”。党的十七大再次确定环境保护为基本国策，并明确提出了建设生态文明的要求，加之近年来中国及世界范围内此起彼伏、触目惊心的急剧恶化环境形势，使得人们对环保问题前所未有地关注和重视。一时间，各类大小规划、计划、方案、决策、决定等无不强调“环保”，各级领导在各大场合更是言必谈“环保”，“环保”俨然“大跃进”成为中国经济社会和谐发展的“认证标志”，“环保守法证明”也随之成了企业的“金字招牌”。

10a前，中国环境管理体系认证指导委员会第三次全体委员会议审议通过《环境管理体系认证管理规定》，并于2001年8月6日正式发布施行(环指委〔2001〕2号)。国家环保总局随即于2001年8月14日印发了《关于转发〈环境管理体系认证管理规定〉的通知》(环发〔2001〕122号)，要求各省、自治区、直辖市环境保护局(厅)结合当地实际工作，认真贯彻执行。该“管理规定”第一条即载明“为规范环境管理体系认证工作，保证认证质量，促进合理利用自然资源，节能降耗，减少污染物的产生和排放，保护环境，特制订本规定”，并在第十二条中明确要求申请认证的组织在申请认证 (即ISO14001环境管理体系认证)审核时，应向认证机构提交如下证明材料:①由具有法定资格的环境监测机构近一年内出具的该组织各项污染物监测结果;②该组织所在地地(市)级以上环境保护行政主管部门出具的该组织在近一年内未因环境违法受到处罚的证明。第一项材料由通过CMA计量认证的具备资质的实验室提供，一般由省、市、区 (县)的环境保护监测站(环保局下属事业单位)在接受申请认证组织的委托后，全权负责实施采样、分析和出具监测报告。第二项材料则按属地管理原则由当地环境保护局出具，此项材料就是环保守法证明的最初形态，而第一项材料则逐渐发展为出具环保守法证明的必要条件。

可以看出，“环保守法证明”最初仅仅针对需要进行环境管理体系认证的申请组织 (绝大多数为企业)。但随着人们环保意识的提升，该“证明”的“含金量”也随之“水涨船高”，于是很多部、委、办、局在各类企业上市、投标、资金申请、评奖(“重合同、守信用”单位、先进私营企业、各级文明单位等)、行业认证 (重点龙头企业、名牌产品、“三标一体”认证、管理体系审核等)时都要求企业提供环保守法证明，甚至企业评选先进个人 (先进工作者、劳动模范、“五一”劳动奖章、销售冠军等)时都要求企业到当地环保局签章认可 (实际上是变相开具环保守法证明)。

为了贯彻、落实《环境管理体系认证管理规定》，并适应对环保守法证明的多方需求，很多省、市、区 (县)环保部门都对出具环保守法证明进行了规范管理。现在所能查到的最早相关规定是深圳市环保局2004年10月10日发布实施的《关于规范我局出具企业环境保护守法证明工作的通知》。该“通知”对出具环保守法证明的基本要求、部门分工、适用范围、工作程序等都进行了明确和规范，并设计、制做了相应的表格附件，包括:深圳市环境保护局出具守法证明申报表、ISO1400O认证守法证明申报表、企业环保情况审查管理登记表、ISO14000认证活动管理登记表、守法证明文书。之后各地环保部门先后出台的有关规定、制度、指南等都是以该“通知”为蓝本，正文和附件都大同小异，并且无一例外地明确了环保守法证明的适用范围是企业。

2008年8月曝光的云南省九大高原湖泊之一阳宗海砷污染事件震惊中外，昆明市环保局随即于2008年9月2日向“各有关企业”发布了《关于印发〈昆明市环境保护局出具企业环境保护守法证明工作制度〉的通知》(昆环保通〔2008〕141号)，所辖区 (县)也随之参照执行。时至今日，各区 (县)尤其是主城区都应各种需求而开出了大量环保守法证明 (每年略有增加)，但在实际操作过程中依然存在诸多矛盾和难题，主要包括两大类:一是对未纳入“排污许可证”管理的企业如何出具环保守法证明，二是对非企业单位又如何出具环保守法证明。

经过近30a的实践、发展和完善，我国已基本建立了以排污许可证制度为核心的环境管理体系。凑巧的是，同样在10a前，即2001年11月29日，云南省环保局发布施行了《云南省排放污染物许可证管理办法 (试行)》 (云环控发〔2001〕806号)，在全国率先对排污许可证的申领、审批、核发及管理作出了较为全面、详细的规定。其中第二条即载明“本办法适用于本省行政区域内在生产及经营活动中排放污染物的法人、其他组织和个体工商户 (简称排污单位)”。随即，省会昆明市也出台了《昆明市实施排污许可证制度工作方案》，进一步结合实际细化了排污许可证的管理要求和程序，大大增强了排污许可证制度的规范性和操作性。在至今尚未正式实施的原国家环保总局2008年初发布的《中华人民共和国排污许可证管理条例 (征求意见稿)》第二条中也载明“国家对在生产经营过程中排放废气、废水、产生环境噪声污染和固体废物的行为实行许可证管理”，但适用范围则扩大为“在中华人民共和国行政区域内直接或间接向环境排放污染物的企业事业单位、个体工商户 (简称排污者)”，并在第八条第一款中规定，新建项目的排污者申请领取排污许可证时，建设项目环境影响评价文件必须经环境保护行政主管部门批准或者重新审核同意。而不同之处在于，《建设项目环境保护管理条例》(中华人民共和国国务院令第253号)于1998年11月29日正式发布施行前的“现有排污者”在申请领取排污许可证时，不需要提交环境影响评价文件。这是全国各级环保系统普遍认可并执行的。尽管“征求意见稿”并未确定何时正式实施，但无论在各章条款还是“起草说明”中，均对早已施行的《建设项目环境保护管理条例》只字未提，间接导致“新建项目的排污者”与“现有排污者”的界定无章可循、模棱两可。

“新建项目的排污者”在申领排污许可证时，必须根据建设项目对环境的影响程度，按照《建设项目环境保护分类管理名录》(国家环境保护总局令第14号，2003年1月1日起施行)的规定，编制相应的环境影响评价，即环境影响报告书、报告表或登记表。该“管理名录”(简称老名录)后被2008年9月2日发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(中华人民共和国环境保护部令第2号，2008年10月1日起施行)所代替 (简称新名录)。值得注意的是，老名录的编制依据是《建设项目环境保护管理条例》(第七条)，而新名录的编制依据则是更具有专业性、针对性和权威性的《中华人民共和国环境影响评价法》 (第十六条) (2002年10月28日通过全国人大常委会，2003年9月1日起施行)。两部名录的依据条款内容基本相同，但效力截然不同， “管理条例”到“法”的升级，凸显了环境影响评价在建设项目中不可或缺的核心位置。环评的权威性同时还体现在同为第四章的“法律责任”中，罚款最高限额由“管理条例”中的“10万元以下”提高到了“环评法”中的“五万元以上二十万元以下”。由此可见，某建设项目要完成行政审批手续，首先要根据新名录的要求，确定是否需要及编制何种环评，在环评通过当地区 (县)级以上环保行政主管部门审批并满足必要的污染防治设施、措施和管理制度等软硬件要求后，继而申领排污许可证。待通过审批环评的环保行政主管部门验收并获得其颁发的排污许可证后，该建设项目即排污者才纳入当地环保局日常监督管理。

环保行政主管部门对辖区排污者的管理是依托排污许可证实现的，故出具环保守法证明也只能针对持有排污许可证的单位，而无需区分企事业单位还是个体工商户。

在企事业单位或个体工商户填写环保守法证明申报 (请)表时所提供的材料中，最核心的就是排污许可证和当年或最近的环境监测报告。监测报告则多半是由当地环境监测站结合实际情况，确定几种主要污染物作为控制指标 (最常见的就是SO2和COD)，并根据污染源等次确定监测频次 (国控点每月1次、省控点每季度1次、区∕县重点源每年2次、区∕县一般源每年1次)后，按需监测。就日常监管而言，仅仅依靠每年寥寥可数的几次监督性或委托性监测，显然难以真实反映该企业或单位全年的实际排污情况。而较为科学、准确的污染源在线自动监控又面临缺乏运营资金和有效监督管理的尴尬境况，非一般企业或单位所能问津。这样一来，要么导致企业或单位承受了过多的排污费用，要么导致当地环保行政主管部门“默许”了该企业或单位在非监测时段的超标排污行为。如是观之，环保守法证明所能证明的仅仅是企业或单位在一定时间内、在程序上符合国家和地方环保法律、法规的管理要求，特定项目监测数据达到国家相应排放标准，并且没有环保行政处罚记录。当然，对于不少企业或单位，能证明以上三项就已经很不容易了。由此可见，环保守法证明不但绝非如篇头描述的那样给力，甚至可能成为违法排污企业或单位的护身符和遮羞布。而在实际工作中，区∕县级环保局常常碍于各种压力，为许多并不需要排污许可证的企业或单位甚至个人出具了环保守法证明，这就等于将这些企业或单位纳入了环境管理范围之内，却又将他们排除在环保监管对象之外。他们一旦出现任何环境问题甚至非环境问题，就凭这一纸证明，环保部门就难辞其咎、百口莫辩。这种现象实际上是一种环保行政主管部门对环境、对企业或单位、对群众极不负责任的渎职行为。

对于群众，环保守法证明就如同林林总总的“绿色”产品标签一样，是人们对基本生存权和健康权的心理诉求在物质形式上的朴素体现，也是环境问题日益严重、企业或单位良莠难辨的无奈反映，当然也是中国经济社会快速发展背景下的时代产物。对于企业或单位，环保守法证明可能是实至名归的“金字招牌”，也可能是败絮其中的“金玉外衣”，但肯定是升值空间巨大的无形资产。对于环保行政主管部门，环保守法证明不过是我国环境管理体系自我完善、进化过程中的一种变异表达产物。所以出具环保守法证明也必须恪守职操、因势利导、与时俱进、慎重负责。