关于云南省环境影响评价工作的思考

和晓荣，张 嫦

(红河州环境科学研究所，云南 蒙自 661100)

环境影响评价制度是我国环境管理的重要手段，它在人类实施开发和建设活动之前就对其可能产生的不良环境影响进行预测与评估，对于预防环境污染和生态破坏、协调环境与社会、经济的关系都起到了重要作用。

1 环境影响评价制度的发展历史

环境影响评价 (EIA)这一概念，最早是在1964年加拿大举行的一次关于国际环境质量评价的学术会议上提出来的。1969年美国《国家环境政策法》(NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度确立下来，开创了将该项制度纳入法律规定的先河。此后，其它西方国家也逐步效仿加强了环境影响评价立法工作［1］。

1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入中国。1979年9月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，把环境影响评价和建设项目“三同时”作为法律制度确立下来。1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》对环境影响评价制度再次作了肯定。从2003年9月1日起，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，其他配套管理措施和法规也渐趋完善，自此，中国的环境影响评价制度逐渐步入正轨。2009年8月国务院公布《规划环境影响评价条例》并于10月1日起实施，标志着环境保护参与综合决策进入了新阶段。2012年1月，西部大开发环境影响评价正式全面展开，这是继环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区等五大区域战略环评之后，我国开展的又一重大区域性战略环评［2］。战略环评的实践与兴起，标志着中国的环境影响评价制度进入了一个全新的发展阶段。

1979年《中华人民共和国环境保护法 (试行)》颁布实施后，云南省最先在磷化工、冶金等高污染行业开展环境影响评价工作。自2003年《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，建设项目环境影响评价工作在云南省逐步扩展至其他行业，环评执行率不断提高，建设项目环境影响评价在云南经济社会发展中起到了良好的导向作用，为实现云南科学发展提供了保障和动力。

规划 (战略)环境影响评价方面，在环评法实施之前的2002年，云南省就已经开展了澜沧江中下游水电开发规划环评的试点研究工作。云南省规划环境影响评价工作得到云南省人民政府及有关部门的强力支持与推动。2007年7月9日，云南省政府办公厅印发了《关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》 (云政办发〔2007〕160号)，要求在全省加强规划环境影响评价工作。之后，在有关部门和单位的共同努力下，云南省形成了以开展流域水电规划、开发区规划与工业园区规划环境影响评价为主，城市发展规划、交通发展规划和行业发展规划环境影响评价等各类规划环评齐头并进的发展态势。

2 环境影响评价工作现状与面临的突出问题

经过多年努力，在国家环境影响评价法律体系和管理体制框架基础之上，云南省已经配套建立并逐步完善了有关地方法规和规章制度，环境影响评价尤其是建设项目环境影响评价已被社会广泛认同，规划环评和战略环评取得明显进展，环评审批成为建设项目前期工作中至关重要的一环。环境影响评价在调整云南省产业结构、促进节能减排、提升环境质量等方面做出了很大贡献。但是，云南省环境影响评价工作依然存在一些突出问题:

(1)环境影响评价资质管理办法及有关规章制度尚未得到有效贯彻和执行，成为影响环评质量的重要因素。《建设项目环境影响评价资质管理办法》是管理部门对环评单位进行管理、考核与监督的主要依据。云南地处西部地区，社会经济与教育发展相对滞后，全省有资质的环境影响环评单位仅34家，其中地州市级环评单位更是少之又少。随着云南省东部产业转移和“两强一堡”战略的实施，新建、改扩建或搬迁建设项目将不断增多，在本土环评机构数量少的现实情况下，借用外省机构资质证书、在云南设立分公司等现象较为普遍，影响了环评质量的提升，同时衍生了市场竞争无序、弄虚作假等不良现象，成为环境影响评价质量不高的重要原因之一。

(2)环评项目评估力量发展不均衡，项目审查的专业能力有待提高。环评评估机构是环保行政主管部门内设的项目审查机构，其为建设项目环评审批提供了必不可少的技术支撑。一般主要负责本级环保部门负责审批的建设项目环评审查。目前云南省共有9个评估机构 (含1个省级机构和8个地市级机构)，仍有半数左右州市尚未成立评估机构。除省评估中心已具备了较完备的部门设置和较强的技术、研究能力外，地州一级由于受人才和专家资源的限制，项目评估能力普遍较弱，在环评审批、项目评估风险和压力不断增加的今天，州市一级评估机构急需配备和完善，业务能力有待提高。

(3)州市一级环评审查专家资源较少，专业技术水平相对较低。审查专家是环评审查的重要资源，其对环评行业和环评队伍的引导作用较为明显。受地域和发展程度的制约，云南省各地州市专家资源少，专业技术水平相对较低，加之环境影响评价本身包罗万象的特点，如果审查专家使用不当或专家水平较低，可能为环评行业发展、环评审查及审批带来不利的影响。因此，环保部门的评估机构只有在自身业务能力不断进步的同时，充分发挥各行各业专家的作用，才能科学、客观地开展项目审查工作，为环评行政审批提供科学、有效的技术支撑。

(4)可行性研究深度不足成为环评报告编制的一大障碍。环境影响评价是可行性研究阶段的一部分工作，其为可行性研究提供了依据和支撑;反之，可行性研究报告是环境影响评价的基础，其为环境影响评价提供必需的信息与基础数据。可见，可行性研究报告与环境影响评价工作是相互依托、相辅相成的关系。目前，部分建设项目可行性研究报告编制质量较差甚至未编制可行性研究报告的现象较为普遍，为环境影响评价工作的开展带来了一定的困难，导致环境影响评价质量不高。

(5)环评单位专业人才结构配置单一，成为环评质量提升的制约因素。环境影响评价是政策性和技术性都极强的知识密集型行业，需要多种专业知识背景的人通力配合才能完成高质量的报告。目前，环评从业人员多为环保相关专业背景出身，普遍缺乏对部分行业尤其是重污染、高风险行业工程内容及工艺过程的熟悉;相反，其他专业背景的环评从业人员又对环境保护及环境影响评价导则、标准及技术规范等有关专业知识短时间内较难有系统、深入的掌握，因此，环评质量很难有质的提升。只有引进不同专业背景的人才，不断完善自身知识结构，才能完成高质量的环评工作、提交有分量的环评报告。

3 影响及危害

以上种种因素综合作用使环评行业竞争无序，环境影响评价工作科学性与客观性不强、权威性不高，环评从业人员地位较低，导致社会对环境影响评价工作普遍关注但重视程度不高。许多建设单位委托编制环境影响评价报告的目的仅仅是为了取得环保部门行政批文，为建设项目上马扫清障碍，对环境影响评价报告和行政批文的内容漠不关心，甚至根本不清楚。

毋庸质疑，以上诸多问题在云南省已长期存在，而且随着云南经济社会的快速发展，将会有更多的问题产生，并不断加深对环境影响评价事业健康发展的影响，最终制约全省建设项目审批、管理及经济社会的可持续发展。因此，这些问题应当引起各级环境保护行政主管部门、评估机构和环评单位的共同关注和高度重视。

4 建议

(1)建立一支属于环保行政主管部门自己、政治过硬、业务精湛、作风优良的技术审查和评估队伍。环评审查与评估是环评行政审批的前提与支撑，环保行政主管部门有必要建立自己的评估队伍，为行政审批配备有力的技术支撑力量和参谋助手，并加强政治理论学习和党风廉政教育，强化指导与把控，加强沟通、交流与协调，不断提高环评审批的可靠性、降低风险性。

(2)建立和完善专家库，整合地方各单位、各行业的技术力量。本着“既充分利用又有效引导”的原则，在充分发挥各行业专家专长的同时，加强环境影响评价知识和有关法律法规、技术规范、导则和党风廉政的学习与教育，不断提升各行业技术人才对环境影响评价的理解和把握，提高他们协助开展环评审查的科学性和客观性，提升评审质量。

(3)加强对环评单位的指导与管理，强化质量考核，鼓励强强联手、强弱合作。严格执行相关管理规章制度和办法，引导和督促环评单位科学、客观地开展环境影响评价工作。建立合理、可行的质量考核办法和指标体系，有效发挥考核工作对环评单位和从业人员的“指挥棒”作用。考虑云南省环评单位数量少、环评任务重的现实特点，“扶大关小”的方式显然不太适合，应该制定和出台相关管理办法，鼓励强强联手、强弱合作，使实力较强的环评单位更强，实力弱的在与强者合作中不断提高业务能力和服务水平，同时扶持和帮助申请一批拥有资质的环评单位，为全省环境影响评价事业和经济社会发展提供强大的技术力量。

(4)引进本单位所需的各种专业技术人才，创新工作和学习方式，采取多种方式提高环评业务。针对环评从业人员知识结构单一，对部分行业尤其是重污染、高风险行业工程内容及工艺过程不熟悉的问题，可引进相关专业背景人才，完善人才结构;采取到相关生产企业进行实地了解和跟班学习、参与建设项目竣工环境保护验收及环境监测工作等方式，加强相关行业基础知识与专业知识的学习，做到熟悉每个工艺过程、产污环节和污染源强，积极思考与总结，完善个人知识结构。

(5)积极营造良好的氛围，以科学的态度对待环境影响评价和从事环评工作。环境影响评价是一门科学，应该以科学、客观的态度予以对待;同时它是一项现实的工作，必须以实用、公正的态度开展工作。尽快成立省级环评行业协会，充分发挥行业协会和政府评估机构的指导和引导作用，以科学、客观、公平、严谨的态度开展环评审查工作，严格要求建设单位和环评单位，明确每一个数据、论断的来源，逐步提高环境影响评价作为一门科学的严肃性和权威性。严格执行建设项目试生产和竣工环保验收制度，采取措施避免公众参与流于形式［3］。通过对环评管理各阶段工作的有效实施，强化建设单位和社会对环境影响评价的认识与重视。

5 结语

“工欲善其事，必先利其器”。环境影响评价事业的复兴、环评权威的树立和环评从业者地位的提高需要环保行政主管部门及其评估机构、环评单位、行业协会共同关注和努力，每一个从业人员都应该从我做起，以科学、严谨、客观、公正的态度对待环境影响评价工作。

［1］鞠美庭，朱坦．国际战略环评实践追踪及中国对规划实施环境影响评价的管理程序和技术路线探讨 ［J］．环境评价，2003，25(11):124－128．

［2］刘晓星．西部大开发战略环境评价正式启动［N］．中国环境报，2012－01－13．

［3］段小平，李田．我国环境影响评价中的公众参与问题及对策［J］．环境保护科学，2004，(125):56－58．