达州天然气开发与就地转化环境保护法制研究

南景毓

(四川文理学院，四川 达州 635000)

能源开发是指以能源为对象进行劳动，以达到能源利用和能源安全为目的的一系列活动。能源就地转化，是指能源产地在能源开发之后，通过延长能源产业链，将其能源优势转化为其产业优势、经济优势、发展优势和竞争优势，提高其能源产业附加值和实现其能源最大化利用为目的的一种相对较为高效的资源利用方式。

达州是国内天然气、硫磺的主要产地和四川省煤炭产地之一。20世纪70年代，达州就开始了天然气的勘探开发。2003年，达州天然气勘探发现取得历史性突破。中石化发现了全国最大的海相整装气田－普光气田。中石油也发现了储量仅次于普光气田的罗家寨气田。2004年底，中石油、中石化在以达州为主的大天池构造带勘探发现天然气远景储量达3.8万亿m3，可采储量达6600亿m3，达州成为我国继塔里木、鄂尔多斯气田之后的三大气田之一。2005年年初，达州决定实施天然气就地转化战略。经过3a时间的积极准备，达州正式进入天然气就地转化实施阶段。由于达州煤炭至今未实施就地转化，硫磺不在能源之列，故其能源开发与就地转化集中在单一的天然气资源上。

达州天然气开发与就地转化被媒体誉为达州经济腾飞的隐形翅膀。作为达州石化经济的支柱产业，达州天然气企业大幅增加了本地的税收。据达州市地税局对外公布的数据，2011年1～8月，达州天然气资源税已入库2.33亿元，占资源税比重达80.90%，较同期增收1.90亿元。加上市国税局同期收取的天然气增值税和企业所得税，天然气成为达州的支柱税源之一。达州天然气开发与就地转化也使达州响誉天下，吸引了国内外众多的能源企业前来投资。然而，达州天然气开发与就地转化的实施效果并没有预想的那么好。正如日本环境社会法学家鸟越皓之在研究大规模能源开发时指出:“随着大规模开发实况调查的进展，研究者们发现，大规模开发给当地带来的好处并没有当初想象的那么大［1］”。达州天然气开发与就地转化同时也加剧了本地天然气短缺，造成了环境危害、能源转化种类失衡、生态移民、土地资源占用、基础设施毁坏和受益分配失衡等一系列接踵而来的问题。

面对上述不断重现的问题，人们开始思考其解决的途径。于是，达州天然气开发与就地转化开始从能源实践转向了理论视野。然而，达州天然气开发与就地转化环境保护法制的研究不尽人意。这不但表现为在此问题上研究者寥寥无几，而且也表现在对这一问题的研究缺乏深度。目前相关的研究成果仅有达州市科技顾问团城建环保组2007年发表的《达州建设中国西部天然气能源化工基地的生态环境保护研究》，中共达州市委党校课题组2008年发表的《中国西部 (四川·达州)天然气能源化工基地建设研究》，中共达州市委党校课题组2008年发表的《达州加快建设中国西部天然气能源化工基地的路径选择》和傅晶晶、卫德佳2010年发表的《资源型城市资源开发补偿法律制度研究—以四川省达州地区天然气开发为例》。但这些关联研究成果仍然停留于环境法理念、原则和制度上已有的公论，并没有多少令人期望的理论进步。因此，有必要专门开展对达州天然气开发与就地转化环境保护法制的研究。

1 达州天然气开发与就地转化造成的能源环境问题

(1)生态破坏。达州天然气主要集中在宣汉县、通江县、大竹县和万源市。这些县市森林覆盖率高，野生动植物品种众多。宣汉森林覆盖率达48.5%，野生植物3000余种，国家重点保护植物10余种，野生动物约400种，国家重点保护动物数10种，还有数种珍稀动物。通江县森林覆盖率达57.61%，有植物乔灌木308种，有野生动物(不含昆虫)331种。万源市森林覆盖率为39.3%，乔木树种多达155种，国家、省一、省二级保护动物15种。这些市县天然气勘探钻井会影响井区周围动植物的存活。四通八达的管网铺设和运行会影响生物的生长、繁殖和多样性。集气场站、净化厂、工业园区的建设和运行都会不同程度地砍伐森林、破坏植被和造成水土流失。

(2)环境污染。达州天然气开发与就地转化已造成大气污染、土壤污染、水污染和噪声污染，形成立体的环境污染。2005年12月至2006年10月期间，宣汉先后发生4起与天然气勘探开采有关的河流水质污染，严重影响了当地群众的生活。达州天然气硫分含量高，现有的回收技术无法将之回收殆尽，剩余部分自然会排放到空气中去，造成严重的空气污染。此外，达州天然气井喷事故巨大的爆炸声和钻井等机器的轰鸣声也造成了噪声污染。天然气转化生产时的违法排污屡禁不止，污染河流和土壤。

(3)挤占达州环境容量。达州天然气开发与就地转化每年都会排放大量的二氧化硫、化学需氧量和污水等。对有限的区域环境容量来说，如此大的排放量会挤占其本地获准的同类物质排放量。2006年4月，达州市SO2的排放指标已超出了四川省环保局下达的SO2同期排放总量指标，省环保局对中石油和中石化进行了现场检查。随着国家对环境容量的严格控制，达州未来的工业发展会因之受限。

简言之，能源开发主要造成“输出式”环境问题，即生态破坏，能源的转换和利用主要造成“输入式”环境问题，即环境污染［2，3］。

2 达州天然气开发与就地转化环境保护法制的现状

在达州全面实施天然气开发与就地转化之前，宣汉已发生数起天然气井喷和污染事件。为了防患于未然，2007年2月7日，达州市政府发布了《关于加强天然气勘探开发中的环境监管严防各种污染事故发生的通知》。该通知要求能源企业推行清洁生产制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染应急预案制度、环境保护目标责任制度和污染物排放总量控制制度。在达州实施天然气开发与就地转化的过程中，达州市政府还推行了严格项目准入制度。此外，达州一直在尽力争取适用生态环境补偿制度，以弥补能源开发与就地转化造成的环境危害损失。

由于该通知并不具备地方性法规的资格条件，加上其并没有具体的实施机制，最终得依靠环境法实施机制和行政措施去完成。在环境法实施机制不力和地方政府恋税的情况下，通知规定的制度落实困难。随着达州天然气开发与就地转化的深入推进，与天然气有关的项目准入制度比过去推行的更为彻底。达州正在审定报告恳请省政府帮助呼吁将其作为全国资源开发补偿机制的试验地，建立生态环境补偿机制、资源就地转化机制、税收就地受益机制、企业应急处置机制、失地农民就业和社会保障机制、资源地基础设施建设投入机制，以增强资源开发对资源地经济发展和民生改善的带动作用，实现开发一方资源、带动一方产业、造福一方百姓的目的。

与达州天然气开发与就地转化的地方立法缺失一样，我国也没有对之进行管制的专门法。这使得达州天然气开发与就地转化没有相应的法律对之予以规制。

近几年，达州市因高含硫天然气的开发与就地转化引发的环境问题频发。为此，达州各级环保局依据群众的举报和职责对违法排污企业开展了专项执法检查、日常巡查、限期整顿、进驻监督、约谈和问责。这些行政执法活动虽然对于遏制达州能源环境污染和生态破坏起到了不能低估的作用，但由于能源企业对于监督检查的巧妙应对使得这些行政执法的效果大打折扣。

截至目前，达州还没有成立环保法庭或环保审判庭，环境司法仍未启动。这使得达州的能源环境污染和生态破坏危害缺少司法救济，过分地依赖行政执法整治。在行政执法不力时，能源环境危害则有恃无恐。

3 达州天然气开发与就地转化环境保护法制的构建

3.1 达州天然气开发与就地转化环境保护立法

达州天然气开发与就地转化环境保护法制的构建自然不能忽视立法的一马当先。但由于达州没有立法权，因此其天然气开发与就地转化环境保护法制的构建必须向上寻求有立法权者帮助。

参照国内其他能源开发与就地转化实施地的经验，结合本市天然气开发与就地转化的实际，笔者建议四川省政府制定《四川省能源开发与就地转化环境保护条例》，以满足达州天然气开发与就地转化环境保护立法的需求。

(1)这是对国内能源开发与就地转化实施地环境保护经验的总结。目前，国内的主要能源产地基本上都实施了能源开发与就地转化战略。在没有中央立法对能源开发与就地转化引发的环境问题进行规制的情况下，有少数几个省份已通过地方立法及其实施意见对之进行管制，使之有法可依。这是一项非常值得借鉴的举措。譬如《甘肃省人民政府关于加快矿产资源开发转化的意见》及《平凉市人民政府关于加快矿产资源开发转化的实施意见》、《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》、《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》、和《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》等。

(2)这是对四川省省情的充分考虑。四川省有多个市县都实施了天然气、煤炭和水电资源的就地转化，这些市县的能源环境问题虽程度不一，但所呈现的能源环境问题相似。因此，制定全省统一的能源开发与就地转化环境保护条例而非某种单一能源的开发与就地转化环境保护条例有利于在全省范围内进行能源环境保护，也有利于在能源环境保护问题上进行区域交流和合作。

(3)这是对达州市立法权情况的权衡结果。根据《立法法》的规定，一般的地级市无权制定地方性法规和地方政府规章。基于这种立法权的局限，达州市可从本市的天然气开发与就地转化环境保护的市情出发，报请四川省政府制定《四川省能源开发与就地转化环境保护条例》，从而使达州天然气开发与就地转化环境保护有法可依。

(4)这是对能源开发与就地转化环境保护法律体系的完善需要。时下，没有国家法对能源开发与就地转化环境保护进行专门性的规定，地方立法对之的规定还停留于能源开发环境保护，并没有延伸到能源就地转化环境保护。因此，率先在全国制定四川省统一的能源开发与就地转化环境保护条例，将能源开发环境保护与能源就地转化环境保护两个方面结合起来，将国情、省情与市情结合起来是对能源开发与就地转化环境保护法律体系的完善。

3.2 达州天然气开发与就地转化环境保护的实施机制

(1)推行环境保护目标责任制，促使各级政府加强对能源环境违法的监管，增进能源企业的环保意识

2009年9～10月，达州市环境保护局组织开展了天然气勘探开发项目环境保护专项执法检查活动，共检查天然气勘探开发项目258个，查出违规违法行为270项次，立案查处55件，责令整改222件。这足以说明达州能源环境违法的猖獗和政府相关部门对之日常监管的缺失。

环境问题是民生问题，也是经济问题，还是管理问题［4］。能源环境问题的缓解与解决离不开政府的管理。近年来，达州市各级政府对能源企业实行外紧内松的环保政策，以推动石化经济的发展，结果造成了能源环境问题的日益严重。从某种意义上讲，通过牺牲环境换取的经济繁荣是虚假的、短暂的繁荣，是假本事;只有在经济发展的同时给老百姓留下优美的环境，才是真繁荣、真功夫［5］。因此，达州各级政府必须转变发展观念，树立改善环境质量，政府责无旁贷的理念，在现有监管成就的基础上进一步全面落实对在达能源企业的监管，力争通过严格管理促使能源企业重视环境保护，履行其应尽的社会责任。

与达州实施天然气开发与就地转化初期相比，现今达州能源企业环境保护意识明显增强。据四川省人民政府网站透露，普光气田开发建设以来，中石化及中原油田等单位，已将43亿多元资金用于水土保持和环境保护。据达州天然气能源化工产业区门户网站介绍，达钢大力发展循环经济，努力打造环保型钢铁企业。纵使达州能源企业环境保护意识明显增强，但它们的环境违法行为仍时有发生。就在2011年2月，宣汉普光天然气净化厂仍然外排废水污染后巴河。故此，还应想法增强在达能源企业环境保护意识。

(2)在天然气富集区成立能动司法的环保法庭

在我国，环境司法已经上路。这不仅表现在我国从高级人民法院到基层人民法院已从无到有成立了一些级别不同、层次各异的环保审判庭 (或称环保合议庭或环保法庭，下文统称为环保法庭)，还表现为我国的环保法庭已经审理了一些环境违法案件，开辟了环境违法案件的司法救济之路。尤为可贵的是，我国清镇市、连云港市等地法院的环保法庭实施能动司法，有效地维护了生态破坏，防治了环境污染。在我国，环保法庭的建设虽然仍路途漫漫，其当下的作用也还特别有限，但其发展的前景是不容置疑的。

作为四川省的资源富市和工业重镇，达州天然气开发与就地转化已造成生态破坏和环境污染。纵然达州环保部门每年开展一定数量的环境行政执法，也取得了值得肯定的成绩，但若仅凭行政执法这把尚方宝剑，生态破坏和环境污染的救济会过于集中，一旦行政执法不力，环境污染和生态破坏则会肆无忌惮。因此，有必要在达州天然气富集区法院建立环保法庭，为环境污染和生态破坏的救济多开一条司法通道，响应最高院和省环保厅拟在环境保护任务重的地方设立环保法庭的建议。在环保法庭建立之后，积极探索能动司法和联动司法的救济途径，力争在治理严重的能源生态破坏和环境污染方面有所作为。

(3)建立能源环境违法举报奖励制度，激励社会公众对能源环境违法的监督

社会公众是能源产地环境的直接受益人，能源产地环境的好坏直接关涉他们的身心健康和生命财产安全。他们对能源企业环境违法的有力监督既是维护自己的合法权益，也是对社会公益的关心。这种监督具有人员的广泛性、覆盖区域的广阔性和监督的积极性，更有利于发现能源产地能源企业的环境违法行为。2006年宣汉“2.21”后河水污染事件和时隔五年后的宣汉普光净化厂“2.22”外排废水污染后巴河事件都是经过当地群众举报后相关部门予以解决的。可见，鼓励社会公众加强对能源企业环境违法的有力监督有助于能源环境问题的解决，是政府有限执法资源的有效补充。从这一角度出发，达州应设立能源企业生态破坏和环境污染举报奖励制度，激励能源产地民众对能源企业环境污染和生态破坏的积极举报，有效地减少能源环境违法行为。

4 结语

总之，达州天然气开发与就地转化环境保护法制的不健全是其能源环境危害频发的重要原因，达州天然气开发与就地转化已饱受其法制残缺之苦。为此，笔者建议省政府颁行本省的能源开发与就地转化环境保护条例，以使其境内的能源开发与就地转化环境保护有法可依。同时，构建适合达州天然气开发与就地转化环境保护法制的实施机制。笔者坚信，若其能得到采纳并贯彻实施，定能为达州能源环境问题的解决奉献应有的力量。

［1］鸟越皓之．环境社会学－站在生活者的角度思考 ［M］．北京:中国环境科学出版社，2009:95．

［2］黄振中，赵秋雁，谭柏平．中国能源法学［M］．北京:法律出版社，2009:53．

［3］蔡守秋，王欢欢．论中国能源法的生态化 ［J］．时代法学，2008，(5):3．

［4］原二军．环境整治撬动跨越式发展［N］．中国环境报，2011－12－9(8)．

［5］黄慧诚，陈杰俊．汪洋在广东环保工作会议上强调实施从严从紧的环保政策［N］．中国环境报，2011－12－30(1)．