珠江流域水土保持生态补偿机制研究

陶东海，刘艳菊，李 峰

(1.中水珠江规划勘测设计有限公司，广州 440106;2.水利部珠江水利委员会综合技术中心，广州510610)

0 引言

珠江流域地跨云南、贵州、广西、广东、湖南和江西6个省(区)。珠江流域水流量较大，仅次于长江。珠江流域河道长度和流域面积均居全国第四位，全流域面积44.21万km2，主干流西江全长2 214 km。流域地势西北高、东南低，山地丘陵占流域总面积的94%，平原面积占6%。西部为云贵高原区，北部和中部为黔桂高原斜坡区和桂粤中低山丘陵区，东南为珠江三角洲冲积平原。总体来说，珠江流域对于周边地域的经济社会发展起着重要的作用，具有较强的现实意义。珠江流域不仅关系到下游珠江三角洲及沿海发达地区的经济持续、协调发展，而且关系到上中游滇、黔、桂等一些欠发达地区的经济社会各方面的发展。

珠江流域对于周边地区的经济社会发展具有重要的影响。但是，目前珠江流域存着严重的水土流失问题。现有水土流失面积可达6.10万km2，占总土地面积的13.8%，主要集中在上中游地区。由于珠江流域土地利用结构的比例不协调，利用方式不合理，直接破坏了水土资源，造成了较严重的水土流失，制约着流域社会经济的可持续发展。因此，理顺流域上下游间的生态关系和利益关系，建立水土保持生态补偿机制，可以有效控制水土流失，实现流域社会经济又好又快发展[1]。

1 水土保持生态补偿的现状

珠江流域是一个相对独立的自然地理和气候单元。目前珠江流域存在着严重的水土流失问题。这个问题已经严重影响到地域经济社会的可持续发展。珠江上游石灰岩裸露面积占土地总面积55%，已经成为我国水土流失问题较为严重的地区之一。因此，采取科学、有效的措施，来加强这部分的治理十分必要。珠江流域上游地段，植被覆盖相对较少，使得该地区的地表无法涵养足够的水分。这个原因也是导致水土流失的一个重要原因。当该上游地区，遇到降雨时，经常会出现泥沙俱下的现象，造成严重水土流失状况。这不仅严重破坏了周边生态环境的稳定，给经济社会发展带来负面作用，而且还会严重的威胁珠江中下游地区的生态安全。

流域中上游地区，森林覆盖率低，森林涵养水源功能不强，进而造成了严重的水土流失问题。尤其是广西、云南、贵州等区域存在问题较重。2005—2006年期间，我国珠江流域下游的珠三角地区，经历了两次特大咸潮的袭击。这两次咸潮的袭击不仅对于周边生态环境造成了巨大负面影响，而且对地域经济发展带来了很大程度的阻碍作用。针对这个问题，广西、贵州两省，多次从岩滩水电站以及天生桥水电站进行补水退咸工作。据统计，两省先后调淡水量可以达到6.85亿m3和5.50亿m3。

此外，广西、云南、贵州3省区为了更好的应对目前珠江流域存在的水土流失问题，先后采取了一些相应的措施，进行防治工作。通过对珠江地区进行退耕还林工程，来提高水土保持的能力，缓解水土问题的恶化。广西、云南、贵州3省先后落实了珠江防护林一期工程以及珠江防护林二期等工程。但是，珠江地域较广，资金相对不足，导致每年的造林面积和投资规模不能满足要求，还没有真正的对珠江地区的水土环境进行彻底的改善。

2 珠江流域水土保持生态补偿机制的理论基础

2.1 生态环境价值理论

生态环境价值理论一般来说包含3个方面的价值:

1)生态环境价值具有固有的自然资源价值。所谓固有的自然资源价值，是指天然产生的那部分价值，未经人类劳动参与。这部分价值主要取决于自然要素的有用性以及稀有性两个方面;

2)生态环境价值还包含固有的生态环境价值。该价值指的是自然要素对生态系统的功能性价值。其中主要包括维护生态平衡、促进生态系统的良性循环等方面。固有的生态环境价值，从另一个角度来看属于一种间接价值;

3)生态环境价值还包括基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值。这部分价值，一般来说，包括了为保护和恢复生态环境所需的资金投入以及必要的劳动投入。

2.2 公共产品理论

水土保持生态建设是一种外部经济性很强的公共产品。水土保持作为保护和改善生态环境的一种行为，其生产出来的产品是良好的生态环境。这种产品，除水土保持建设者之外的所有人，都可以在不付出任何代价的情况下分享其带来的生态利益。这种产品不需要通过市场交换，就能满足社会公众对它的需求。水土保持建设者自己有时会承受私人利益的损失，负担对生态环境改善而支付的费用。

2.3 可持续发展理论

可持续发展理论指的是，社会经济发展与人口、资源、环境间的协调性发展。在经济发展的同时，务必落实好对周边地域生态环境的保护工作。随着环境污染的日益加剧，生态环境危机，在地域发展的过程中，采取科学、有效的措施，有效的促进人口、资源、环境相协调，走可持续发展之路，是经济社会发展的必然选择。

可持续发展理论要求我们尊重自然，与自然和谐相处，在经济社会发展的同时，加大对水土资源保护的重视程度。从可持续发展的概念和要求的角度上来看，建立水土保持生态补偿机制，加强生态系统建设、实现社会经济与资源、环境的协调发展，具有重要的理论意义和现实意义。

3 珠江流域水土保持生态补偿原则

3.1 补偿成本受益者负担

补偿成本标准，以流域中上游地区的水土保持工作在实际的实施过程中，所付出代价为主要标准和依据。这些工作主要包括流域中上游地区，在加强水土保持工作过程中，保护和建设水源林、为涵养水源、修建水利设施等项目的投资以及其他一些必要的保护项目。同时，为了更好地实现珠江流域上游的生态环境建设，在流域生态补偿制度中应当适当规定，流域下游受益区应该提供一定的资金、技术等方面的补偿。这样才能更好地推动上游区域生态保护的建设工作，在很大程度上推动水土保持工作的顺利进行。

3.2 政府补偿与市场机制结合，财政负担和社会补偿统一

对于生态经济价值采用市场机制补偿，对于生态社会价值与生态价值，要以政府管制的机制给予补偿，这是两种针对生态利益层次性而采用的补偿机制。政府管制机制也应采用市场的手段，而市场机制也不能脱离政府的强力管理而存在。在流域水土保持生态补偿过程中，应采用政府补偿与市场补偿相结合的手段。

4 补偿主体及对象

4.1 补偿的主体

上游地区水土环境保护对整个流域生态环境改善非常重要，下游地区应当对上游地区因保护水土资源所付出的代价予以必要的分担。因此，流域生态补偿的义务主体主要是下游地区及其居民，权利主体则是上游地区及其居民。

4.2 补偿的对象

在流域水土保持管理中，为了保护流域下游的生态及工农业生产，对上游开发性活动和土地利用进行严格限制，使得这些区域发展相对缓慢。因此，补偿对象为上中游水土保持生态环境的建设者和水土流失的受害者[2]。

5 构建珠江流域水土保持补偿机制

5.1 建立水土保持流域管理体制

为了有效地落实好珠江流域水土保持工作，相关部门要努力构建珠江流域水土保持补偿机制。对于国内的一些较为发达的地区要提供相应的资金支持和技术支持。同时，政府也应加大对此方面的重视程度，更好地完善水土保持流域管理体制。政府要加大在西部地区，长期而稳定地加强对贫困地区水土保持工作的支持，特别是在重要生态功能区的投资力度，进行相应的补偿工作。

5.2 建立水土保持流域统筹管理机制

建立水土保持流域统筹管理机制，对于有效地落实好珠江流域水土保持工作具有重大的意义。为了完善水土保持流域统筹管理机制，我国要加大生态环保税收的力度，逐渐形成相对完善的生态税收制度。从我国现行的资源税来看，尚未包括水土资源、植物资源以及海洋资源等领域。而且，相关标准距离水土保持生态建设的实际投入相差较大，且尚未形成固定制度。因此，相关部门要加大生态环保税收的力度，完善水土保持流域统筹管理机制。

5.3 建立水土保持生态补偿专项基金

为了有效地落实好珠江流域水土保持工作，相关部门要建立水土保持生态补偿基金。在具体实施过程中，可以采取财政预算拨款、社会捐赠等方式，提供稳定可靠的资金来源保证[3]。

6 结语

总之，我国还没有有效的跨行政区流域环境协调系统。建立流域水土保持补偿机制，需要进一步完善流域管理机构职能，授予在流域范围内对水土资源的既得利益与预期利益进行分配与调整的职权。为了使珠江流域水土保持工作更加科学、到位，在以后的管理中，相关人员还有进一步完善生态补偿机制，更好地促进经济发展和生态环境的协调。

[1]王晓蕾，周勤.关于珠江流域水环境与生态安全问题的探讨[J].水利规划与设计，2005(02):5－7.

[2]幸红.生态补偿机制是控制流域水污染的有效途径[J].广西民族大学学报，2009(01):124－129.

[3]彭芳.珠江流域生态补偿机制研究[D].武汉:中南民族大学硕士学位论文，2008.