“城中村”社区保障的困境与解决思路

刘 欣

（湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068）

随着城市化进程的加快，发挥重要替代功能的“城中村”社区保障如何发展，已经成为我国城市化发展面临的重要课题。本文在分析当今“城中村”社区保障所面临的困境的基础上，探索将“城中村”社区保障系统化、法制化，纳入到社会保障体系中来的新出路。

1 “城中村”与“城中村”社区保障

“城中村”是我国城市化的产物，是在城市急剧扩张的过程中产生的。它们位于城市的边缘，属城乡结合部，是在其农用地被不同程度征用之后，在原有保留地的基础上建立起来的组织形式与村庄迥异，又与城市社区有明显差别的社区［1］。

“城中村”社区在缓解城市人口居住压力、促进城市发展方面起到了积极的作用，我国的城市数量从1978年的30个发展到现在的662个，城市快速发展，使城市周边大量村庄悄然并入城市。如：深圳在短短十多年间集聚了1 000万人口，其中城中村就容纳了48.7%的人口；广州共有城中村138个，占城市规划发展区面积的20.9%。伴随着如此庞大的“城中村”数量，许多问题也随之产生，其中与失地居民息息相关的社会保障问题尤为突出。而在我国社会保障体系受经济发展水平和人口数量制约的情况下，社区保障这种依赖社区原有资源的自我保障形式，为“城中村”失地农民的保障提供了一条有效的解决路径，在“城中村”社区的建设中发挥着举足轻重的作用。

这里的社区保障不同于一般意义上的社区保障，它是以原户籍地为依据，通过充分挖掘和利用社区资源，实现或者部分实现社区成员基本生活保障与福利的机制与方式［2］。2003年中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的“中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”中就提出了“我国养老保障以家庭为主，同社区保障和国家救济相结合”，要“完善城市居民最低生活保障制度”、“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”、要“发挥城乡社区自我管理自我服务的功能”，这凸显了社区保障在我国社会保障中的重要性。

“城中村”的社区保障是各地依托原有资源形成的，全国没有统一的标准。在“城中村”社区建设的过程中各地也探索出不同的社区保障模式，但是从总体来看，社区保障的内容不外乎基本生活保障、医疗、就业等几个方面。基本生活保障是以集体经济或者留用地建立的企业为依托，采用货币和实物补贴两种形式；医疗保障主要体现在失地居民参加各种保障所需的费用由社区部分或全部支出；就业保障是失地居民可优先获得社区企业的工作机会。另外在物业、水电、子女入学等方面，“城中村”居民都不同程度地享有保障。

社区保障从生活的方方面面保障着居民的生活，对维护失地居民的利益，帮助失地农民尽快完成从村民到市民的转变，提高新建社区居民的归属感，维护社会稳定，建设和谐社区从而推动城市化进程有重要意义。

2 “城中村”社区保障的困境

“城中村”社区保障作为集体保障的新形式，是现阶段“城中村”社区居民保障的主体，分担了部分失地居民社会保障的压力，保障了失地居民的基本生活。但在中国二元社会保障体制框架下，这种尚未形成体系的自发性“城中村”社区保障还不完善，且面临多种困境。

2.1 土地补偿的困境

在“城中村”改造和重建中，土地补偿问题是关乎失地居民根本利益的问题。对“城中村”的农民来说，土地不仅仅是最基本的农业生产要素和生活来源，而且是社会保障的替代物，发挥着基本生活保障和失业保障的功能。土地所有权的丧失意味着生活来源、基本生活保障和就业全部丧失。同时，土地是可以循环利用的特殊生产要素，是有价值的。在市场经济不断发展的今天，土地的价值越来越高，“城中村”的产生与土地增值的过程具有同步性［3］。虽然我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做了明确规定，即按照农业年产值的相应价值，采用货币补偿的方式来补偿。但这只是对表面上土地产值的补偿，忽略了土地的潜在价值，失地农民享受不到土地增值所带来的利益。从这个角度来看，对失地农民的土地补偿偏低，按照计划条件下的方式征用和补偿，忽视了其发展性和潜在的价值。

土地的分类补偿上不够科学。根据国土资源部2004年11月颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，各地“城中村”居民的补偿费由省级人民政府制定。政府制定的补偿费标准多是按种植粮食作物计算的，实际上农民对土地的使用是多样的，多是根据季节的变化进行多样化种植。还有一部分农民种植的是大棚蔬菜和花卉等经济作物，全部按粮食作物的标准来补偿，农民的利益必然蒙受损失。

2.2 居民安置的困境

“城中村”社区对失地居民的安置主要的是对失去宅基地的居民进行住房安置。我国大多数“城中村”社区采用的是原址回迁或者就近异址回迁的方式，在回迁过程中的一些不公平的现象影响居民安置工作，给后续的社区保障工作形成障碍。

“城中村”社区住房保障在受益人群上有失公平。现今全国很多地区的“城中村”社区保障都将户籍作为获得各种社区福利的唯一条件，基本将受益人群划定为本户籍地常住居民。但随着我国经济的不断发展，出现了许多因婚姻、求学、工作及其他因素产生的户口迁移，导致土地、宅基地同户籍地不在同一地点的情况，按照以上条件，他们都不属于社区保障的受益人群。《宪法》第十条及《物权法》第五十八条、六十条对土地所有权由哪一级集体经济组织行使，界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。社区保障的各项福利和受益人群是在村集体经济的基础上由村委会制定的，这样就导致这一部分人失去土地、宅基地同时，得不到和户籍地居民同等的补偿和福利。

在房屋回迁面积的补偿上有失公平，我国部分地区在实际补偿中往往以户籍为条件，出现同屋不同价的现象，相同面积的宅基地因户籍地的不同，所获得的回迁房面积也不同，此补偿政策损害了非户籍地居民的利益。

2.3 长效机制的困境

“城中村”社区保障虽然替代了部分社会保障的功能，但社区保障根本上来讲不同于社会保障。社会保障是国家对公民收入的再分配，是强制性和受法律保障的。而“城中村”社区保障是一种社区自发性的行为，并没有全国统一的标准，也没有政府的强制介入，缺乏稳定性、长效性和强制性。

“城中村”社区保障依靠的是农民让渡出的土地所建立的村集体经济的收益，在市场经济条件下，企业的经营会受到许多市场因素的影响并且具有一定的风险性，村集体经济的收益也不例外，还会受到所在地政府政策和地区经济发展水平的制约。“城中村”社区保障来源的不稳定性导致了社区保障的不稳定性，一旦企业收益降低，社区保障的水平必然会降低，居民的各种保障和福利便成为无源之水。同时，“城中村”社区保障并不像社会保障那样具有法律的强制性，本质上是一种以社区为主体的自我保障，一旦因故停滞，那么失地居民的所有保障便无从谈起。

2.4 后续保障的困境

“城中村”社区保障稳定性和长效性的不足必然会引发后续保障的困境。“城中村”的改造改善了人们的居住环境，许多“城中村”的居民甚至依靠原有的宅基地获得了大量的回迁房而成为房东“一夜暴富”，失去土地和经营场所的村民也不积极再就业，而是靠房屋出租和社区福利生活，整日游手好闲。

另一部分“城中村”社区居民虽然积极再就业，也只是着眼于眼前，没有为自身保障问题做出长远的打算。据一项数据显示，商业保险在农村的覆盖率不足30%。而“城中村”社区保障还没有形成长效稳定的机制，社区保障一旦切断，他们的生活必然会陷入困顿。

3 “城中村”社区保障的出路

向“城中村”居民提供长期可靠的保障非常迫切，建立科学的社会保障体系势在必行，而社区保障在当今中国城市化发展的过程中发挥的替代作用越来越明显。社区保障是一项复杂而庞大的系统工程，要想解决现实困境，必须寻找切实可行的出路。

3.1 完善补偿机制 维护居民的权益

“城中村”社区保障中的补偿问题是所有问题中的首要问题，寻找政府、开发商、“城中村”居民的最佳利益结合点，完善补偿机制是解决问题的关键［3］。

在土地补偿机制上。首先，所征用土地的补偿金，不能只补偿土地征用时给农民带来的损失，还要把土地具有的潜在价值考虑在内，除初次征用土地的补偿金外，可以采取每年分红的形式让失地居民享受到土地增值带来的利益。其次，探索除货币补偿外的新的可持续补偿的方式，如有条件的地方可提供新的土地或者传授失地农民新的技能，引导其改变就业方式重新获得持续生活的能力。再次，做好土地分类补偿工作，初次补偿时应以所征用土地上的种植作物和损失程度为标准，对粮食作物和蔬菜、花卉等经济作物采用不同的补偿标准。

在居民安置补偿上。首先，房屋拆迁后，根据当地经济的发展情况和最低生活保障的水平，不断提高安置费的补偿标准，保障失地居民过渡期的生活。其次，房屋回迁面积的计算要遵循公平性原则，不以户籍为条件“一刀切”，应保证“同屋同价”。再次，在房屋回迁补偿上，要根据房屋的用途和所处地段制定不同的补偿标准。

3.2 加强立法 推动“城中村”社区保障法制化

社区是社会的基点和最基本的细胞，社区保障是一个功能齐全的自我组织系统，具有政府和其他社会组织无法代替的功能。从我国城市化发展和市场化机制的长远目标来看，“城中村”社区保障完全可以作为社会保障的必要补充，以保障社会保障尚未覆盖的部分群体的生活。所以，面对“城中村”社区保障的困境，政府应该从立法顶层设计出发，将“城中村”社区保障上升到政策层面上，使“城中村”社区居民获得社区保障成为一种权利。

鉴于“城中村”社区保障的主体和运作情况，政府可以从运作资金和运作机制上制定法律。规定在“城中村”改造和重建的过程中，从实际经济情况出发，当地政府和集体企业每年从收益中拿出固定份额的资金作为“城中村”社区保障的运作资金，为失地居民提供保障。在运作机制上，政府可以从基本生活保障、就业保障、医疗保障、养老保障几个方面制定详细的政策性法规，各地根据实际情况制定不同的标准。

3.3 多方参与，建立科学的“城中村”社区保障体系

面对“城中村”社区保障自发性的困境，仅仅靠立法保护也是远远不够的，应建立一个“政府—社区—个人”三方参与的科学的“城中村”社区保障体系［4］，让失地居民生活的各种保障有章可循。

3.3.1 最低生活保障 “城中村”社区的居民不同于城镇居民拥有社会保障，也不同于农民有土地作为保障，因此必须重视“城中村”失地居民最低生活保障制度的建立。有条件的地方应将重新就业的居民纳入到城镇社会保障中，将那些失地又失业且到退休年龄、已丧失劳动能力的失地居民纳入到社区最低生活保障中来，做到贫有所扶，困有所济。同时，占用留用地的企业每年应拿出一定利润作为土地增值的收益以社区福利的形式回馈给居民。

3.3.2 就业保障 “城中村”社区居民在失去土地或者经营场所之后就相当于城镇居民的下岗再就业，政府和社区应该采取措施使他们重新就业。社区企业优先为失地居民提供工作机会，引导居民参与到社区管理工作中来，政府应免费提供就业信息和岗位培训的机会，在财政和政策上鼓励社区企业吸收更多的失地居民。

3.3.3 医疗和养老保障 我国对“城中村”社区居民尚没有非常明确的医疗和养老保障机制，各地“城中村”社区实施的医疗保险制度参差不一。以广州市为例，白云区鸦湖村实施的是新型农村合作医疗保险，而广州市天河区岑村则是合作医疗保险［5］。从全国范围来看许多失地居民因为户籍和身份的转变不能参与新型农村合作医疗保险。因此，应探索失地居民医疗养老保险制度，对失地居民的医疗和养老进行有针对性的保障［6］。对于条件允许的社区可以将社区居民纳入城镇医疗保障中，条件稍差的社区政府可从多种渠道筹措资金建立社区医院，提高公共服务质量，或者为社区居民购买商业保险。

3.4 提高自我保障的能力

由于国家财力有限，社会保障和社区保障仅能为失地居民提供最基本的保障，想要大幅提高生活质量，还需居民自身的努力。政府和社区除了引导居民科学使用补偿款外，还应当引导居民利用补偿款自主创业或购买商业保险以达到为社会管理资产的目的［7］，这样不仅能够消除坐吃山空、不思进取的不良风气，而且能够提高居民的收益，减轻国家和社区的压力，使居民生活更有保障。

综上所述，“城中村”社区保障已经成为我国城市化进程中对社会保障的必要补充，社区保障从生活的方方面面保障着居民的生活，为党和国家的惠民政策在基层落实、公共服务向基层延伸、社会矛盾在基层化解提供了有效的平台。面对当前存在的困境，只有通过政府依法介入、社区积极参与、居民提升自我保障能力三方面的共同努力，才能够促进科学合理的社区保障体系的构建，才能够真正形成失地居民“失有所保、病有所治、老有所养”的和谐社会的局面。

［1］轩明飞.村（居）改制：城市化背景下的制度变迁［M］.北京：社会文献出版社，2007：1－3.

［2］蓝宇蕴，郭正林.论“城中村”的社区保障及城市化意义［J］.社会发展问题研究，2006（2）：188.

［3］王瑞华.“城中村”社区保障体系建构的现实困境及出路选择［J］.华北电力大学学报，2005，11（4）：88.

［4］石晓华.城市化进程中失地农民问题研究［J］.生产力研究，2009（9）：28－31.

［5］中南财经政法大学公共管理学院学生暑期社会实践队.城中村新型农村合作医疗实施情况的调查报告——以广州市岑村和鸦湖村为例［EB／OL］.［2012－02－08］http：／／www.docin.com／p－337669510.ht ml.

［6］钱红丽.对“城中村”社会保障制度建立与完善的探讨［J］.湖北社会科学，2006（3）：97.

［7］解其斌.河北省失地农民的社会保障制度问题探索［J］.中共石家庄市委党校学报，2009（4）：36－38.