行政法视角下的高校职称评审权研究

杨爱葵

（湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068）

随着职称评审权的逐步下放，国内公立本科院校普遍拥有初级职称和中级职称的评审权，很多高校已经具有副教授资格的评审权，甚至有部分高校获得了教授资格的评审权。然而，由于各地区、各高校职称评审的标准不统一，导致目前职称评审乱象丛生：经某一高校评定的职称在不同的高校、不同的地区可能根本得不到认可；职称评审过程中腐败滋生严重影响职称评审的公正性；参评教师对职称评审委员会成员大打出手的事件屡见不鲜。各高校应当准确认识职称评审中各自的角色定位，在法律赋予的权限范围内正确行使职称评审权，这就有必要对高校职称评审权进行认真审视。

1 高校职称评审的性质

职称是某一职业领域内相关专业的技术资格，是专业技术人员学术、技术水平的标志。［1］职称评审，是指一定的机关（机构）依一定的规则对申报评审的专业技术人员是否符合所报的职称资格条件进行评议、审查、确定，并决定是否颁发证书的行为、活动、工作。［2］高校职称评审不是高校的内部行为，而是由高校代表国家对申请者的任职条件进行实质审查并作出决定的行政行为，从职称评审的外部特征和本质分析，高校职称评审在法律性质上属于行政许可行为。

1.1 职称评审具备行政许可的外部特征

行政许可，是指行政主体根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。一般来说，行政许可是一种依申请的行政行为、授益性行政行为和要式行政行为，职称评审具有行政许可的上述特点。首先，职称评审是依申请的行政行为。职称评审通常要经过申请、初审、实质审查、决定、公告、发证等阶段，申请是进行职称评审的第一步，也是启动职称评审程序的前提。其次，职称评审是授益性行政行为。职称评审是国家和社会对专业技术人员业务能力和学术水平的综合评价，职称评审的通过可为教师带来精神和物质上的双重利益。职称评审是对高校教师辛勤工作的充分肯定和认可，是高校教师自身身份、名誉的重要标志。［3］同时，职称评审的通过也意味着教师获得了评聘到相应职称岗位的资格，这对教师个人工资和福利待遇有重要影响。最后，职称评审是要式行政行为。行政许可不仅要遵循法定的程序，也是一种通过颁发许可证或执照等形式实施的行政行为。高校职称评审要按法定的评审程序进行，评审通过后最终会由有关部门向教师颁发职称资格证书。可见，职称评审是一种要式行政行为。

1.2 职称评审是法定的行政许可事项

行政许可是事前控制的管理手段，许可越多对人的限制也越多，因此需要对行政许可的事项进行严格控制，只有纳入法律规定范围之内的事项才可以设定行政许可，职称评审属于法定的行政许可事项。我国《行政许可法》第十二条明确列举了可以设定行政许可的事项。根据该条规定，“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”属于可以设定行政许可的事项。教师是一种特殊的职业，需要具备特定的技能，不同任职岗位的教师应当具备与其岗位相适应的教学、科研等能力，这就需要国家对教师的任职能力进行统一审查，以便确认教师是否达到评聘到相应岗位的基本条件。职称评审属于资格确认，是对教师任职资格的基本要求，这一方面有利于保障教育事业的健康发展，另一方面也有利于调动广大教师提高自身教学与科研能力的积极性，因此需要对教师任职资格进行事前控制，职称评审是法律规定的行政审批事项。

2 高校在职称评审中的法律地位

职称评审在本质上是一种行政许可行为，行政许可的实施主体应为行政主体。行政主体包括行政机关和法定授权组织。法定授权组织是指依据法律、法规的授权而享有行政权力，从事特定范围的行政管理活动的组织。［4］拥有职称评审权的高校在法律地位上属于法定授权组织，没有职称评审权的高校在法律地位上为受委托组织。

《高等学校教师职务试行条例》第十四条第二款规定：“省、自治区、直辖市成立高等学校教师职务评审委员会，负责本地区的高等学校教师职务任职资格的评审工作。国务院有关部委根据所属高等学校某些专业的特殊需要和教师队伍的实际情况，可设立高等学校教师职务评审委员会，经国家教育委员会同意，负责所属高等学校的某些专业教师职务任职资格的评审工作，其他教师职务的评审工作仍由所在省、自治区、直辖市高等学校教师职务评审委员会负责。”另外，依据该条例第十五条第五款和《高等学校教师职务评审组织章程》第十四条第一款的规定，“部分高等学校教师职务评审委员会，经国家教育委员会会同省、自治区、直辖市、主管部委批准，有权审定副教授任职资格，或有权审定副教授、教授任职资格。审定的教授报国家教育委员会备案。”可见，我国高校职称评审的实施主体有两类：一是有关教育部门，二是被授权的高校。在实践中，公立本科院校一般都拥有初级职称和中级职称的审定权，部分高校经过授权享有高级职称的审定权。职称评审通常由高校设立的教师职务评审委员会或评审组进行，但这些评审机构只是高校设置的内部机构，只能以高校的名义开展职称评审工作，这些具备职称评审权的高校在法律地位上属于法定授权组织。一些高校不具备某些级别的职称评审权，这些不具备职称评审权的高校在职称评审时不是以自己的名义进行，职称评审的最终审定权集中于省、自治区、直辖市、主管部委教师职务评审委员会，此时职称评审的实施主体为有关教育部门，高校处于受委托组织的地位。无论是作为享有职称评审职权的有关教育部门，还是作为法定授权组织的高校，两者都是行政法意义上的行政主体。

3 高校职称评审的权限

高校职称评审制度的改革使得越来越多的高校成为授权性行政主体。根据现有法律授权，高校在职称评审中拥有规范制定权和具体实施评审的权力，但这些权力的行使也得依法进行，不得脱离依法行政的原则要求。

3.1 高校职称评审规范制定权的行使及限制

为了保障职称评审工作的顺利开展，很多高校纷纷出台了一系列有关职称评审的规范性文件，这是法律赋予高校的正当权力。《高等学校教师职务试行条例》第二十二条规定：“省、自治区、直辖市、国务院有关部委和各高等学校应根据本条例，结合实际情况制定实施细则和实施办法。”《高等学校教师职务评审组织章程》第十二条和第十三条也分别授权高等学校的教师职务评审委员会和教师职务评审组可以“根据《高等学校教师职务试行条例》和本章程以及上级制定的实施细则，结合本校情况，制定有关教师职务任职资格评审工作的实施办法”。从立法的角度考虑，行政立法的主体既包括职权性立法主体，也包括授权性立法主体，高校的规范制定权来源于上述行政法规和规章的授权。

然而，高校在制定职称评审的规范性文件时并不能随心所欲，出台的有关实施办法不得与上位法相冲突。职称评审在本质上属于行政许可。《行政许可法》规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。“下位法不得与上位法相冲突”这是一条基本的法律原则，《高等学校教师职务试行条例》第十五条规定，“高等学校教师任职资格评审的依据是高等学校教师的任职条件”，既然国家和地方已经出台有职称评审的法规和规章，高校在制定职称评审的具体办法时要以这些法规和规章为依据，不得增设评审条件。很多高校在其制定的职称评审办法中擅自提高评审条件，例如对学历和年龄有更高的限制、对科研成果有更高的要求，这些规定本身是不合法的，因为其超越了上位法的许可条件。总之，高校有权出台职称评审的具体办法，但是其内容一定要与国家和地方有关职称评审的法规和规章一致，不得擅自拔高评审标准和增设评审条件。

3.2 高校职称评审实施权的行使及限制

对教师提交的申请材料进行审查一般由各高校组织实施，不论这所高校是否具有职称评审的最终审定权。行政许可通常由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施，但法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以自己的名义实施行政许可。高校职称评审实施权来源于法规、规章的授权，除了《高等学校教师职务试行条例》中有授权高校实施职称评审的规定外，《高等学校教师职务评审组织章程》也具体规定了高校教师职务评审委员会和高校教师职务评审组的职责，高校有权审定或审核相关任职资格。

不具有职称评审权的高校往往也获得了职称评审的部分实施权。《行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”行政许可实施权只能委托给其他行政机关来实施，不具有职称评审权的高校在职称评审中扮演着受委托组织的地位，但这并不意味着这种委托是非法的，因为不具有职称评审权的高校只具有审核权，并不拥有最终的决定权，审核的结果最后还得上报省、自治区、直辖市、国务院有关部委教师职务评审委员会审定，此时的行政主体仍然是省、自治区、直辖市、国务院有关部委教师职务评审委员会，它们才是职称评审的主要实施主体，而不具有职称评审权的高校只是受托实施了材料审核工作，其并不拥有职称评审的完全实施权。

高校在实施职称评审工作时应当严格按照法定的条件和程序进行。对于教师职务评审委员会和评审组的设置，上位法已经有比较明确的规定，各高校应当按照规定来执行，可以制定实施办法细化职称评审机构产生的办法和各方的责任。对申报材料的审核要做到客观公正，严防弄虚作假行为，提高职称评审的透明度，杜绝腐败。严格按照法定的步骤、方式、时限等开展评审工作，不得考虑与评审条件无关的因素，必要时甚至可以启动听证程序。

4 评聘分离是实现高校办学自主权的有效途径

落实和扩大高校办学自主权是我国教育改革长期坚持的目标。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确提出要“改革管理机制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”［5］，1998年颁布的《高等教育法》第三十七条具体规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》也涉及到高校办学自主权的改革，纲要指出，高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。

逐步下放高校职称评审权本是落实高校办学自主权的重要举措，在人才选拔和任用上由高校自主决定，这有利于高校建立起科学的人才竞争和人才激励机制，是高校人事自主权的重要表现。但由于高等教育改革的不彻底，我国大多数高校在职称评审和岗位聘任方面选择了评聘结合或先评后聘的模式，将职称评审和岗位聘任工作放在一起来处理。一些高校为了调动教师教学科研的积极性，或者囿于岗位名额限制，往往在职称评审阶段故意提高职称评审条件，结果造成了各高校间职称评审标准的不统一，引发了高校职称评审的混乱局面。

解决职称评审和岗位聘用矛盾最有效的办法是实行评聘分离。高校职称评审是代表国家从事的一项行政工作，国家和地方对于职称评审的条件已经有具体规定，高校没有太多的自主权，要做到依法行政，高校不得随意增设职称评审的限制性条件。职称评审标准全国应该是统一的，可能由于国家立法比较抽象，但各地都明确出台有职称评审的配套规定，至少一个地方的职称评审标准应当统一。职称评审不应该设置名额限制，只要达到了国家或地方规定的条件，就说明申请人具备了相应的任职资格，职务申请就应当获得许可。岗位聘任权在高校，其以岗位需要及评定的任职资格为聘任前提，可以引入激励竞争机制，打破专业技术职务终身制，鼓励竞争上岗，引导人才流动。［6］高校不能违背上位法的规定在职称评审中设置人为障碍，为了实现自身的管理目标，高校应当将岗位聘任与职称评审严格分开，在人员聘用方面高校设置再高的门槛也是在行使自主权，可以实行高职低聘，但能否低职高聘还值得商榷，因为受聘人员还不具备国家规定的相应岗位的基本任职资格，就予以聘任，实则与国家实施职称评审的本意相悖。

［1］黄瑛.高校职称评审机制的弊端与对策［J］.金华职业技术学院学报，2011（12）：16.

［2］陈 凡.论职称评审行政诉讼［J］.广西警官高等专科学校学报，2008（2）：57.

［3］叶芬梅.建国60年高校教师职称制度变迁逻辑与制度反思［J］.现代大学教育，2009（6）：34.

［4］应松年.行政法与行政诉讼法［M］.第二版.北京：中国政法大学出版社，2011：66.

［5］中国教育年鉴编辑部.中共中央关于教育体制改革的决定.中国教育年鉴：1982－1984［M］.长沙：湖南教育出版社，1986：2.

［6］奚 昕，余洁平.我国高校教师职称评审与聘任制度调研分析报告［J］.巢湖学院学报，2012（4）：43.