劳资矛盾预警机制中的政府职能研究

吴 亮 陈大可

（1.华东理工大学法学院，上海 200237；2.上海市浦东新区人力资源与社会保障局，上海 200000）

主题研讨：劳资矛盾的预警机制研究

劳资矛盾预警机制中的政府职能研究

吴 亮1陈大可2

（1.华东理工大学法学院，上海 200237；2.上海市浦东新区人力资源与社会保障局，上海 200000）

政府在劳资矛盾预警机制中具有“发现”和“预防”群体性劳资纠纷突发事件的职能。本文提出“预警机制+群体性事件应急处理”的二重结构，旨在协调政府在劳资争议中兼具的“调停者”与“执法者”双重角色。然后，讨论了预警程序的监控对象、启动指标及标准。最后，分析了强制调查权的侵权风险，提出确保企业调解委员会的主体合法性、为行政机关设定“保密义务”等规避措施。

劳资矛盾预警 政府职能 强制调查权

所谓“劳资矛盾预警”是指，政府、工会组织通过接受举报、主动排查等方式，及时发现有可能引发群体性劳资纠纷突发事件的企业内部问题，如企业经营陷入窘境、大量解雇、恶意拖欠工薪等情况。同时，政府对预警机制所发现的劳资矛盾进行诉讼外的解决，如劳动仲裁、调解，尽量避免劳资矛盾恶化为群体性劳资纠纷突发事件。①常凯：《劳动关系学》，劳动社会保障出版社2005年版，第400－401页。

就狭义而言，劳资矛盾预警带有保护个别劳动者权益的政策意图。广义而言，这种预警机制还具有超越个案的意义。随着国内外产业发展环境的快速变动，劳资关系高度不稳定，劳资矛盾纠纷出现暴力化、群体化、激烈化、频繁化的势头。原本单纯的劳资问题越来越多地演化为群体性事件，使劳资双方和社会均付出沉重的代价。“防患于未然”，政府与其在群体性劳资纠纷突发事件爆发时措手不及，还不如事前对劳资矛盾加以警觉和防范，将其可能造成的损害降至最低。预警一词是相对于事后补救而言，一般指预先警戒。“多一份准备则少一分损失”，政府的预警机制与群体性劳资纠纷突发事件的应急管理相互配合，可以减缓劳资矛盾激化所引发的社会、经济动荡。

目前实务关注的焦点在于群体性劳资纠纷突发事件的应急管理机制。而作为其前置程序的劳资矛盾预警在实务中虽已开始运用，但学理的讨论则不多见。在现行立法上，政府在劳资矛盾预警机制中发挥的作用、预警程序的启动及标准、强制调查程序的侵权风险等问题都缺乏完整的规范，容易滋生公权力破坏劳资关系自治，侵害经营者自由的争议。本文试图结合实务的情况，对上述疑难问题做出分析，以期思考如何规范劳资矛盾预警中的政府职能及其规范。

一、政府在劳资矛盾预警机制中发挥的作用

（一）发现和监控劳资矛盾，预测可能出现的群体性劳资纠纷突发事件

长期以来，强调“事后解决”一直是劳动争议处理机制的指导方针。只有当劳资矛盾演化成大规模的冲突时，才会受到政府、工会组织和企业的重视和解决。而在劳资矛盾尚未激化之际，劳动者的权益则被有意无意地漠视和忽略。随着近年来金融危机全球化、国内外产业结构变迁、新劳动合同法出台等因素的影响，“偏重事后解决、忽略事前预防”的传统劳资争议解决模式无法适应劳资需求多样化的冲击。政府对劳资争议事件的介入太晚，往往错失处理的良机，增加问题解决的困难度。在此情况下，劳资矛盾预警机制应运而生。

劳资矛盾预警机制具有“事前发现、预防”的功能，即政府采取接受举报、主动排查等措施，及时发现企业内部可能造成群体性劳资纠纷突发事件的劳资矛盾隐患。①嘉定区总工会：《推进劳动争议调处机制建设的实践与思考》，《工会理论研究》2010年第3期。在发现劳资矛盾隐患的过程中，行政机关建有如下两项机制：

1.企业经营信息的强制通报

企业有义务向政府通报重要的经营信息，表现为经营管理上的一些重要指标，包括解雇人数、企业经营亏损、拖欠工薪、一定规模的劳资争议等情况。政府可以借此掌握企业的劳资矛盾隐患，监控和预测可能出现的重大劳资争议事件。②张沐英：《浅议企业劳动争议的预防和处理》，《理论学习与探索》2010年第1期。当某些指标显示企业有经营上的危机，或者雇主有恶性关厂、歇业的嫌疑时，行政机关应当适时介入，采取各项预防和应对措施。如果企业拒不提供或者怠于提供相关经营信息，行政机关有权行使强制调查权。

2.建立健全反馈信息的报送机制

信息的报送机制是对劳资矛盾进行动态监控、跟踪的核心技术环节，其程序的优劣在很大程度上决定了预警机制的有效性。预警信息的报送机制需克服的难题如下：

一是信息掌控的全面性。反映劳资矛盾的信息广泛地分散在企业，以及与企业经营相关的其他单位、部门。为了实现劳资矛盾的动态监控，行政机关需要向多个部门收集和分析关键数据，力求掌握真实情况。

二是信息掌控的真实性。有时经营者提供信息的真实性和准确性均存在问题。行政机关如果不从多方面进行调查，就难以及时辨别这些虚假的信息，导致预警失真。因此，反映劳资矛盾的信息如企业解雇人员、经营恶化等情况，都需与税务、审计和工商等部门记录做参照和对比。

（二）积极化解劳资矛盾，预防群体性劳资纠纷突发事件的发生

从实践情况来看，“处置矛盾”也是政府在劳资矛盾预警机制中发挥的一项作用。政府在甄别和监控具有可疑情形的雇主之后，还要及时介入和化解劳资矛盾，达到“把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态”的效果。①徐辉等：《基于和谐劳动理论的劳资协调预警机制的构建》，《企业经济》2008年第3期。这是由于政府基于社会公益的考量，希望预先防范劳资矛盾演化为群体性劳资纠纷突发事件，从而达到《劳动争议调解仲裁法》“就近就地化解劳动争议”的立法宗旨。

1.政府对不同性质的劳资矛盾做出的处置措施

依据劳资矛盾内容性质的不同，政府的处置措施可分为两种。第一种是对利益事项争议的处理。利益事项争议是当事人基于事实状态，对预期权益的调整是否合法所产生的争议。例如，发放年终奖的标准和数额争议；员工对企业内部考核管理规章的异议等。这类争议缺乏可以遵循的法律规范，政府在争议处理中，可以从劳资双方最有利的方向来思考解决方案，并不需要以法律作为唯一标准。

第二种是对权利事项争议的处理。权利事项争议是当事人基于劳动合同、集体协议或者法律法规，对现在是否存在某项权益所产生的争议。例如，解雇后的工资结清争议；在没有签订劳动合同的情况下，劳动者拒绝调动职务的争议等。这类争议均有明确的法律依据，因此行政机关应当扮演辅助司法的调停者角色，配合法院、仲裁机关进行依法裁决。政府应当遵循立法、司法的要求，不可为了追求纠纷解决的迅速，做出超越合法限度的不当处置。

2.政府对不同严重程度的劳资矛盾做出的处置措施

（1）斡旋调解

当企业的劳资矛盾较轻时，政府作为第三人居间进行协调，协助争议双方当事人降低分歧程度，达成协议。例如“指导、协助企业采取措施，化解矛盾”。②参见《广东省肇庆市企业经营预警工作办法（试行）》第二十四条。但是，政府只是积极为双方提出建议方案，该建议并不具有强制拘束力，是否接受仍然需要由劳资双方自己决定。

斡旋调解体现出政府介入劳资矛盾的中立原则。本着维护集体协商自治的立场，政府介入劳资争议不得过度，应当遵守中立的原则。③丁寰翔：《劳动争议处理程序存在的问题及解决》，《学术界》2010年第4期。一方面，如果劳资双方的当事人力量对等，能够通过集体协商等手段达成妥协的，行政机关应尊重劳资双方的自治权，消极地中立而不加干涉。另一方面，当劳资争议丧失对等性，或者是出于维护社会公益的需要时，行政机关才有必要积极地介入。因此，当企业的劳资矛盾并不尖锐，仅仅发生一般预警情况时，行政机关如果过度地介入控制，就违反了中立原则，限制了劳资自治的权利。

（2）强制处理

当企业发生较为严重的劳资矛盾时，政府可以在全面调查实情的基础上，提出合理的解决方案，通过民意、行政权威向当事人施加压力，强制促成双方达成协议。例如政府首先需要“及时、全面掌握企业经营风险情况”，在此基础上“要求并督促企业切实履行社会责任”，并且采取有针对性的措施。④参见《广东省肇庆市企业经营预警工作办法（试行）》第四条。

不过从实践情况来看，政府“强制处理”功能的范围并未仅限于化解劳资矛盾的范围，还进一步扩展到对群体性劳资纠纷突发事件的处理。例如有学者认为，如果政府也无法协调解决劳资矛盾，那么政府接下来势必要对无可挽回的群体性劳资纠纷突发事件，如罢工、示威进行应对，尽量降低其不利影响。因此，“处置矛盾”的对象不宜限于劳资矛盾隐患，也应当包括群体性劳资纠纷突发事件。从执法实务的资料来看，很多地方是在“群体性劳资纠纷突发事件应急预案”的名下讨论预警机制。群体性劳资纠纷突发事件被视为是一种“情节严重”的劳资矛盾，而群体性事件的应急处理程序则被视为一种有效的“强制处理”措施。

这种将预警机制纳入群体性事件应急处理的结构之所以形成强劲的潮流，显然是因为它能够快速而有效率地平息群体性纠纷，维护社会稳定。但随着劳资纠纷牵涉的社会利益主体趋于多元化，纠纷当事人对政府作为居间调停者的中立性，纠纷解决的合法、妥当性产生了更为迫切的要求。

在群体性事件应急处理中，政府担当的是执法者的角色，强调依法维护社会秩序，平息群体性事件，制裁肇事者。与此相对，在劳动争议解决机制中，政府扮演的是调停者角色。在劳动争议解决机制中，劳资之间的矛盾不易协调，因此争议的处理不能仅仅凭借当事人双方的协商和解，而有必要由具备强制权的第三方介入，找出双方的最大利益共同点，寻找双方都能接受的方案。①秦国荣：《我国劳动争议解决的法律机制选择——对劳动仲裁前置程序的法律批判》，《江海学刊》2010年第3期。由此可见，强调政府维护社会秩序的职责，可能会与政府处理劳资矛盾的调停者身份发生冲突。

在群体性事件应急处理中，行政机关往往为了维护社会秩序而强制双方接受妥协结果，甚至牺牲当事人的正当权益。这种情形容易使行政机关招致劳资双方的不满和误解，沦为争议事件的替罪羊，造成“公亲变事主”的局面。因此，“预警机制+群体性事件应急处理”的二重结构，对政府强化“调停者”角色具有格外重要的意义。

二、预警程序的启动及标准

（一）劳资矛盾预警机制的监控对象

不少地方出于节约行政成本的考虑，限制预警监控的企业范围，如仅限于“用工500人以上”的企业②参见《广东省肇庆市企业经营预警工作办法（试行）》第三条。，从而使中小企业难以受到预警机制的保障。笔者认为，预警机制有利于企业及时妥善发现和解决劳资矛盾、经营困境，达到劳、资和社会三方的“共赢”。因此在立法上，应当将预警的对象范围进行扩大，尽量将中小企业也涵盖进来。③王敏：《当前劳动争议处理体制机制问题思考》，《中国工运》2010年第4期。

（二）启动预警机制的指标及其标准

与应对群体性劳资纠纷突发事件的应急处理机制相比，劳资矛盾预警机制的启动门槛较低。启动预警机制仅需较轻程度的劳资矛盾即可，而启动应急处理机制则需要劳资矛盾激化到群体性劳资纠纷突发事件的发生。这是因为，只有降低启动预警的门槛，才能贯彻劳资矛盾预警机制对劳动矛盾的预防功能。启动预警机制的指标及其标准可从如下两个方面进行考虑。

一是“矛盾本身”，即劳资矛盾的性质与严重程度，包括“工资债权”、“大量解雇裁员”、“劳动合同的签订和履行状况”和“企业管理中的其他变动”。

二是“矛盾引发的后果”，即劳资矛盾引发的一定规模的群体性劳资纠纷突发事件。这里的“一定规模”，是指劳资争议事件已经出现，但是还未达到严重危害社会秩序的程度，如群体性上访的职工人数不多，且未出现罢工、严重影响社会秩序的上访示威等。一旦事态进一步扩大和升级为“重大的”群体性劳资纠纷突发事件，则政府应当在预警机制的基础上，启动群体性事件应急处理程序。

1.工资债权

工资债权是劳动合同中的重要事项。在实际中，不少劳资矛盾都是始于雇主无法正常地给付工资。因此，很多地方是以拖欠工资的长短情况作为预警指标。如企业已拖欠一个月及以上工资的。①参见《广东省东莞市加强人文关怀改善用工环境工作方案》；《河南省郑州市劳动和社会保障局综合工作目标》。又如企业存在欠薪2个月以上的。②参见深圳市宝安区人民政府《关于依法协调劳资关系确保经济社会稳步发展的实施意见》（深宝发[2004]14号）。再如企业拖欠职工超过3个月工资的。不过，劳资矛盾达到预警程度的标准在于“有可能发生重大劳动争议”，因此欠薪的数额也需具有一定的比例和数量，与拖延期限相互配合，方可达到“有可能发生群体性劳资纠纷突发事件”的程度。如果某项工资债权仅是拖延期限较长，但是数额不大的，不宜列入预警指标。

另外，工资债权还包括社保费用、职工福利费，如企业欠缴、少缴社会保险人数超过30人、金额超过10万元；③参见《深圳建立劳资纠纷群体性事件调处制度》。企业要求职工缴纳的工会经费、教育费、住房费过重；④参见《江西省企业人工成本预警预报管理办法（试行）》第七条。家属工要求参加养老保险社会统筹，享受养老保险待遇问题等。⑤参见《新疆自治区劳动保障争议预警报告办法》第二条。

2.大量解雇裁员

劳动者的工作岗位是其生计的重要来源。企业的大量解雇和裁员势必会影响劳动者的权益，激化劳资矛盾。因此，企业的大量解雇裁员也是一项预警指标。如企业拟一次性或3个月内累计裁员300人以上。这里的解雇和裁员，并不限于可归责于雇主的情况，还包括因市场竞争等不可抗力导致的裁员，及可归责于劳动者所导致的裁员。

3.劳动合同的签订和履行状况

劳动合同的签订与履行状况，能够客观反映企业内部对劳动者权益的保障情况，因此也是重要的预警指标。具体包括：一是劳动合同的签约率是否低于合理标准，如在85%以下的。⑥参见《河南省郑州市劳动和社会保障局综合工作目标》。二是企业是否违反劳动合同，擅自延长工作时间的。如企业未向劳动行政部门申请和征得员工同意，擅自延长工作时间，每月加班时间超过36小时的。⑦参见《广东省肇庆市企业经营预警工作办法（试行）》第十九条。三是用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况。⑧参见《成都市劳动保障监察预警暂行办法》附件二：《用人单位自查自纠报告表》。

4.企业管理中的其他变动

有些企业管理中的变动，往往能够体现出发生群体性劳资纠纷突发事件的征兆，因此也被纳入预警指标的范围。具体包括：一是企业1个月被累计有效举报3次以上，且大部分劳资纠纷不能在企业内部得到解决的。⑨参见《广东省肇庆市企业经营预警工作办法（试行）》第十九条。二是企业的经营状况。如企业可能出现停产、歇业、倒闭、企业经营者逃匿等紧急情况；三是企业在改制、破产关闭等过程中因职工安置等问题发生的争议。⑩参见《新疆自治区劳动保障争议预警报告办法》第二条。

5.已经出现一定规模的群体性劳资纠纷突发事件

劳资矛盾产生的初期，群体性事件的规模尚未扩大，政府的预警介入有利于及时消解矛盾，避免事态的扩大。因此，不少地方是以一定规模的群体性劳资纠纷突发事件的发生作为预警指标。例如50人以下的群体性上访、越级上访、劳动者的缺勤率或旷工率较高。（11）参见《浙江省象山县处置突发性群体劳资纠纷事件应急预案》。

三、强制调查程序的侵权风险

（一）强制调查程序的侵权风险

在预警机制中，为了确保事实和证据收集的有效性，维护社会公益或第三人利益，行政机关有权强制公民陈述或提供信息，具体包括如下两种形式：一是公民答复、陈述，即行政机关为查访涉嫌违法的事实，通过行政传唤、实地检查和搜查等形式，强制公民接受询问，做出书面答复、口头陈述的行为。二是公民提供信息记录，即行政机关要求公民提供信息记录或者记载信息的文件，以便实施监督。这类资料包括文件记录、会计账簿和档案报告。

督促公民履行协助义务的强制手段蕴含着公民陷入“二律背反”困境的危险。一方面，公民如果履行协助义务，行政机关就会将当事人提供的信息资料，转交给行政执法机关、司法机关作为罪证。这种强迫任何人指控自己入罪的方式，有违公民的陈述自由权，侵犯人性尊严。另一方面，公民如果拒绝履行协助义务，行政机关就会对当事人进行刑事、行政制裁，公民仍然遭受到较大的不利结果。

在“行政调查机关——被取证人”的双面关系中，如果一味贯彻职权调查原则，行政调查目的虽得以实现，但是被取证人的权益损害可能过大，由此导致社会公众无法接受预警机制及其强制调查制度，乃至丧失信赖。这里对被取证人的侵害大致包括：

一是对资讯自决权的损害。资讯自决权是指公民有权自主决定，是否将其个人资料交付给他人使用。①Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungrechts der Bundesrepulik Deutshland，Müller（C.F.Jur.），Heidelberg；1995；20.在行政调查中，公民并不能准确预知行政机关对该信息资料的全部用途。行政机关有可能基于行政管理之外的目的将该资料予以公开。由于公民无法得知该个人资料是否会被行政机关公开或者交换使用，因此资讯自决权的自主性前提便遭到了削弱。

二是对隐私权的侵害。隐私权的核心在于“不受他人干扰”。②William L.Prosser，“Privacy”，California Law Review，Vol.48，No.3，1960，PP.383，422.如果行政调查不当地干预、控制公民对个人信息资料的披露，就涉嫌侵扰公民对个人资料的自主控制，不当侵入公民的私密领域，侵害公民对个人信息的隐私权。

三是对精神自由的侵害。精神自由是指个人的意见、行动、是否愿意对第三人表达意见均由公民自己决定，并由自己负责。公民不论怀有何种思想，法律都不容许国家权力强制其表白，不得对个人内心抱持的思想进行讯问，或者对抱有某种思想的公民课予不利后果。③陈铭祥：《外在表现自由》，《月旦法学杂志》第四十七期，1999年版。因此在行政调查中，行政机关如果不区分行政行为所涉及的法益重要性程度，在所有行政调查中一概强制公民陈述或者提供资料，就会逾越必要程度，违反比例原则。

因此，行政调查对于公民的协助调查义务应当符合比例原则的如下要求：一是行政调查措施所追求的目的应当合法正当，二是调查所采取的方式应对被取证人权利造成最小损害。

（二）预警机制中强制调查的侵权风险及其规避

在劳资矛盾预警的调查领域，我国立法并没有明确要求公民、法人承担充分地提供信息的义务。仅在社会保险费征缴领域，《社会保险费征缴暂行条例》才规定有关部门、单位支持、协助劳动保障行政部门调查、追缴的义务。而且，缴费单位如不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，行政机关可加征应缴额的10%作为滞纳金。在立法空白的情况下，需要从利益衡量的角度出发，判断公民是否负有协助调查义务。

广义而言，政府的强制调查权涵盖了从日常监督检查、启动预警机制到化解劳资矛盾，乃至实施群体性事件应急等多个阶段。政府为了社会公共利益，需要发动社会资源开展最大范围的预警搜索，寻找所有可能造成群体性劳资争议事件的可疑因素。因此，政府在上述各个阶段行使调查权确属必要、合理。尤其是在启动预警机制之后的阶段，如果政府不行使充分的调查权，或者当事人不履行协助调查的义务，可能无法及时制止紧急事态，导致国家利益和公民生命财产的重大损失。

但在日常监督检查阶段，危险并不那么急迫，公民、法人的人身尊严、隐私权、精神自由等权利也需要受到保障。政府的强制调查权一旦运用不当，就可能偏离政府维护社会秩序的初衷，构成对公民权利的干涉乃至侵害，并对预警及其强制调查制度的公信力产生负面影响。事实上，这一阶段的强制调查权行使，需要兼顾行政管理与公民权利的保障，采取如下两项风险规避的措施：

第一，及时修改立法，确保企业调解委员会的主体合法性。从实践情况来看，日常监督检查阶段的强制调查权行使似乎有过分扩张的嫌疑。根据《企业劳动争议协商调解办法（意见稿）》，由企业调解委员会的调解员“关注本企业劳动关系状况，及时向劳动争议调解委员会报告”。不少实务部门认为，调解委员会在日常监督检查阶段，也必须及时将相关信息上报上级劳动仲裁、监察机构。①邹成勇：《试论劳动争议解决存在问题及对策》，《市场周刊》2010年第11期。从主体资格来看，企业调解委员会是由“职工代表和企业代表”组成的企业内部机构。而且，关于行政机关能否向企业调解委员会委托强制调查权，立法也并未明文规定。为了遵守法律保留原则，应当及时完善立法，允许行政机关向企业调解委员会委托强制调查权。

第二，为行政机关设定“保密义务”，禁止行政机关出于解决劳资矛盾外的其他目的来使用该信息。为了保障公民的经营自由权，行政机关及其执法人员在查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项后，不得对外泄露所知悉的生产技术、设备、财务信息、商业秘密等重要经营信息，以免对企业的正常生产经营活动造成影响。

四、结语

居于劳动矛盾预警机制“中枢”地位的政府职能是目前尚在探讨的艰难课题。笔者大胆提出“预警机制+群体性事件应急处理”的二重结构，旨在协调政府在劳资争议中兼具的“调停者”、“执法者”双重角色。本文通过区分“预警机制的调停者角色”与“群体性事件应急处理的执法者角色”，划定预警机制中的政府“发现”和“预防”群体性劳资纠纷突发事件的功能。同时，通过对实践的归纳，建立起包括预警程序的监控对象、启动指标及标准在内的基本框架。最后，立足于人性尊严的角度，对强制调查权的侵权风险及其规避措施进行分析。

今后如何通过判例的积累，在不同案件中探索预警机制中的政府职能及其规范的具体内涵，反省我国劳资矛盾预警制度的功能缺失，还有待于今后的进一步努力。

On the Administrative Power in the Contradiction early warning mechanism between Labor and Capital

WU Liang，CHEN Dake

The functions of the administrative power in the contradiction early warning mechanism between labor and capital include the discovering and guarding against the group emergency between labor and capital.The paper tries to tell the construction of the Contradict Alert Mechanism;the launch norms and the standards.Finally the paper tells the risk of the right infringement of the compelling inquiry power，and gives some suggestions.

contradiction early warning mechanism between labor and capital，administrative power，compelling inquiry power

本文是上海市教科研创新重点项目《我国劳资关系调整模式多元化路径的反思和重构》（项目编号：12ZS047）的中期成果，同时也受上海市法学会重点课题《上海率先构建和谐劳动关系的政策与法律研究》（项目编号：2011沪法课重字第1号）的资助。

吴亮（1979-）华东理工大学法学院讲师，法学博士，研究方向为行政法学、经济法学；陈大可，上海市浦东新区人力资源与社会保障局劳动关系处处长。

D922.591

A

1008-7672（2012）01-0103-08

剑平）