比较与借鉴：美国食品安全监管模式特点以及新发展

于杨曜

（华东理工大学法学院，上海 200237）

政治与法律

比较与借鉴：美国食品安全监管模式特点以及新发展

于杨曜

（华东理工大学法学院，上海 200237）

美国的食品安全监管模式作为世界范围内公认的灵活、高效的食品安全监管模式之一，具有监管部门职能明确、监管环节相互衔接、注重食品的风险分析与控制、食品安全信息的公开透明等特点，值得我国借鉴。我国可以模仿一门式行政审批服务模式，构建集中统一的食品安全监管机构；同时，建立食品安全信息制度和食品安全预警与控制体系，建立和完善风险分析制度以及食品安全控制体系，真正实现有效的全程监管。

食品安全 集中监管 风险分析 信息交流

食品安全是人类赖以生存和发展的基础，也是关乎国家稳定、长治久安的重大问题。但近年来，我国的食品安全问题频繁发生，相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等事件，这些恶性的食品安全事件不仅表明了诚信的缺失、道德的滑坡，而且也威胁到公众的身体健康。虽然我国当前食品安全存在诸多问题是多方面的因素综合作用的结果，但其根本原因之一就是食品安全监管的不力。美国的食品安全监管模式作为世界范围内公认的灵活、高效的食品安全监管模式之一，也是世界上食品安全水平较高的国家，有许多值得我国借鉴的地方。因此，通过借鉴美国的先进经验，进而完善我国食品安全体制，对我国食品安全监管具有一定的理论价值和现实意义。

一、美国食品安全监管模式特点及新发展

美国的食品安全监管模式经历了一个循序渐进的过程，逐步建立了全面、系统和科学的食品安全法律体系与管理体系。从食品安全立法看，美国建国后，一度假冒伪劣食品肆意横行，于是1890年制定了《联邦肉类检验法》，标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。此后1906年出台了《纯净食品与药品法》，并成立了食品药品管理局，后来1938年又出台了《联邦食品、药品和化妆品法》，从而让美国食品安全监管走向了规范化法治化轨道。1906年的《纯净食品与药品法》主要是禁止在食品中添加有毒有害物质。而1938年的《联邦食品、药品和化妆品法》则规定任何不洁的、腐烂的、腐败变质的或其他方面不适用的食品都属伪劣食品。只要是在不卫生条件下制作的，不管有没有污染发生，都被视为伪劣品。1958年美国对《联邦食品、药品和化妆品法》做了修订，规定生产商使用食品添加剂必须保证对人体无害，同时赋予环境保护署制定农药最高限量的权力，即要求所有注册在食用农作物上使用的农药都必须取得环境保护署认定，并符合颁发的使用限量规定。再加上后来逐步制定和完善，美国形成了比较完善的食品安全法律体系，其食品质量安全法律法规体系包括各部门制定的法律条例达40种之多，主要包括联邦食品、药品和化妆品法令（FFDCA）、食品质量保障法令（FQPA）、联邦肉类检验法令（FMIA）、禽类产品检验法令（PPTA）、蛋产品检验法令（EPIA）和公共健康事务法令等。此外，由众议院制定的美国法典共50卷，与食品有关的主要是第7卷（农业）和第21卷（食品与药品）。美国联邦法典（CFR）是联邦政府发布的综合的永久性法规，共分50卷，与食品有关的主要是第7卷（农业）、第9卷（动物与动物产品）和第21卷（食品与药品）。

从美国食品安全监管体系看，美国食品安全监管的发展经历了两个阶段：第一个阶段先由州和地方政府主要负责，然后发展到州政府和联邦共同监管。第二个阶段则由联邦政府、州政府和地方政府在各自独立的基础上共同协作进行食品安全监管。美国食品安全主要由四个部门负责：（1）农业部（USDA）的食品安全监察局（FSIS）负责肉、禽、蛋制品的安全；（2）卫生与公共事业部（DHHS）的食品和药品管理局（FDA）负责FSIS以外的所有食品的安全；（3）环境保护局（EPA）负责环境保护和农药危害；（4）商务部的国家海洋渔业局（NMFS）负责海产品的安全。此外，美国还有8个联邦部门：国家卫生研究所（IH）、农业研究署（ARS）、农业市场署（AMS）、州际研究、教育和推广合作署（CSREES）、经济研究署（ERS）、谷物检验、包装和堆料场管理局（GIPSA）、美国法典办公室等支持协调管理食品安全，形成了较为庞大而复杂的食品安全监管体系。①胡朝晖：《我国食品安全监管模式的问题与对策研究》，国防科学技术大学2007年博士论文。尽管美国食品安全监管主体众多，但是美国非常重视部门间的协调，美国联邦政府监管部门签订了71个部门间涉及食品安全的协议，以促进食品安全事务之间的协调与交流。

美国食品安全监管法律体系以及监管体制体现了一个基本的理念，就是要确保实现美国食品安全战略计划中的战略目标，确保公众健康与信心，确保食品安全监管高效运行，重视从农田到餐桌的全程控制，形成了强调以科学为基础的风险管理原则、预防性原则、透明性原则以及食品供应者负主要责任原则的食品安全监管理念，从而形成了具有美国特点的食品安全监管模式。美国食品安全监管模式主要是通过一系列的法律法规得以体现出来。通过研究其法律法规及其管理体制，我们发现，其监管模式主要体现以下四个方面特点：

首先，美国食品安全监管部门职能明确、监管环节相互衔接。食品安全监管职能明确以及监管环节相互衔接是确保食品安全的前提。在美国，从监管的职能看，是相对明确的，一个部门只负责一个或几个产品的全部的安全工作，并在总统食品安全管理委员会统一的指挥和协调下，实现对于食品安全工作的一体化管理。美国的这种一个部门就负责一个或几个产品的全部安全工作的特点，使从田野到餐桌无缝全程监管的责任主体得到明确，操作起来也更加容易和透明。从监管的环节看，美国的食品安全管理很注意强调从田野到餐桌整个过程的无缝隙有效控制监管，其环节包括了从生产收获，到加工、包装、运输和贮存，再到最后的销售等，监管内容包括了农药化肥、饲养饲料、包装材料、运输条件和食品标签等整个流程。通过这种全程监管，对可能给食品安全带来的潜在风险加以预先防范，不仅不会缺失重要环节，也在某种程度上为实现问题食品的追溯打下良好基础。

其次，美国食品安全监管过程注重食品的风险分析与控制。与食品安全监管理念相吻合，美国在制定食品安全法律法规及政策时都要以风险分析为基础，同时还配有切实可行的预防措施。在预防性的措施上，风险分析和科学性是美国制定食品安全政策的基础。在1997年美国发布的《关于食品安全的倡议》中认为：风险评估要求所有联邦机构都负责食品安全危险性管理，并建立各机构之间的风险评估协会，而协会则通过鼓励和预报模型以及其他手段的开发研究，来推进微生物风险评估的发展，是做好食品安全管理的重要手段。在食品安全的风险管理方面，美国强调风险的全面防范与管理。一是前面所提到的风险评估。由于科学知识和数据误差的限制，在实际操作中不可能有绝对准确的风险评估，但风险评估对于实现食品安全这一目标是不可缺少的。二是风险管理。风险管理就是为了防范风险所采取的管理措施，其实质上就是一系列标准和规定。三是风险信息的传播与交流。美国政府在食品安全制度的国家报告中特别地强调风险信息传播与交流在风险评估和风险管理中的重要作用。一方面，有效的信息发布与传播可以大大降低公众健康受到不安全食品危害的可能性。另一方面，通过信息交流，可以提高风险分析的准确性及风险管理的有效性。同时，为了能够得到更多人的参与，集思广益，发现更多问题，得到更多建议，管理部门的风险分析程序对社会公众是公开的。

再次，美国食品安全监管部门确保食品安全信息的公开透明。美国政府十分重视食品安全制度建设以及食品安全管理的透明度和公开性，其基本思想是通过增强立法和管理过程的公开性和透明度，让全社会参与其中，不仅能使制度更加完善、管理得到更为有效的保证，也是建立社会公众对食品安全管理的信心的重要途径。信息公开，是加强管理过程透明度的关键。美国的法律要求政府制定行政法则时，要允许任何国内和国外的个人和单位对法则加以评论，并对评论予以认真的思考，每一项规定都必须具有广泛的法律基础与事实依据，任何人都有权利、都可以获取政府决策所依据的信息并加以评论。政府部门的科技人员负有通过各种途径向社会公众解释有关规定科学依据的责任。如果单位或个人对于行政当局的行为或决定有异议，可以请司法机构进行裁决，若法庭发现该行为或决定没有满足程序法的要求或缺乏充足理由，就可推翻该决定。反之，若程序合法，理由充足，就可以通过法律的力量推动该决定的实施。所以，司法机构不仅是公民参与权利的保障，又是行政决策得以实施的后盾。

值得一提的是，美国食品安全立法当代又有了新的发展。2011年初美国《食品安全现代化法》正式生效，该法案是对美国1938年颁布实施的《联邦食品药物及化妆品法案》的重大修正，涉及的内容较多，以预防为主理念、突出风险控制，详细规定了企业如何履行主体责任，强化进口食品的境外检查监管，并注重政府部门间的协调合作和监管能力建设。其亮点主要体现在四个方面：（1）强化了企业或经营代理人等在防控食品安全风险方面的主体责任。法案规定了工厂所有者、经营者或代理人应当按照规定进行危害分析，并实施预防性控制措施以使危害最小化，或是杜绝危害的出现，保证食品中不存在规定的掺假或者标签不合格情况。同时应监督这些控制措施的实施情况，并做好记录和记录保存工作。（2）法案规定了如何有效提高发现和应对食品安全问题的能力。其中规定了进口食品在口岸实施检验必须考虑的诸多因素，特别是包括了进口食品的已知安全风险、食品原产国或者原产地以及食品运输途经国的已知安全风险、食品进口商的违规历史记录等。明确规定FDA部长应当在该法颁布之日后的1年以及其认为必要的更长时间内，指定高风险食品并在联邦食品与药物管理局的网站上公布高风险食品清单并及时根据需要进行更新。“法案”要求加强对在企业内部应用的跟踪和追溯方法以及技术研究应用，进一步建立在政府部门内应用的产品追溯系统，以提高FDA快速、有效地跟踪和追溯美国境内或欲进口到美国境内的食品信息能力。同时，允许FDA根据《联邦食品、药物及化妆品法》，扣留冒牌或掺假的食品，赋予了FDA直接下令停止销售并召回“问题食品”的权利，无须通过生产厂家自愿召回。（3）强化了食品进口商、境外供应商和生产企业保障食品安全的责任。法案规定：法案颁布后的1年内，FDA将发布指南帮助美国食品进口商制定国外供应商审核计划，执行基于风险的国外供应商风险审核活动，以验证此进口商或者其代理商进口食品的安全性；FDA可要求被批准出口或者拟出口到美国的食品要提供一份证明或者部长认为合理的其他保证，保证该食品符合本法的适用要求。FDA重视与输美食品输出国之间的风险交流合作，以提高向美国出口食品的外国政府及各自食品行业的技术、科技和监管食品安全能力。增加FDA对境外食品生产企业巡查设施的次数，法案落实后1年内巡视至少600家外国设施。之后5年，每年巡查设施数目至少相当于前一年的两倍。如果不接受FDA的检查，美国就拒绝相应的食品进口。（4）加强政府间的磋商协作和信息通报。法案多处提到FDA要加强与国家层面的农业部、国土安全部、卫生与人类服务部、商务部和各州相关部门之间的磋商和协调，并规定在一定的时间内共同完成某项工作且不可重复发布相同的或矛盾的信息。法案规定：至少每2年，FDA部长应在合适的时间与农业部长一起审核和评估相关的健康数据和其他相关信息，包括通过毒理学和流行病学研究和分析获得的数据和信息。部长发布关于食品的现行《良好制造规范》以及相关咨询委员会所提供的建议以确定最严重的食源性污染。同时，FDA部长应与农业部长协调以避免对于相同的污染物重复发布指导性文件。《法案》颁布之日后1年内，卫生与公共服务部部长和农业部部长在和国土安全部部长协调的基础上，须编制国家农业和食品防御战略，将其提交给国会的相关委员会，并将其公布在美国卫生与公共服务部和农业部的互联网网站。总的来说，美国在上述四个方面的规定非常细致和明确，充分体现了美国食品安全监管的特点，尤其是重视风险评估、风险管理和风险交流的特点，具有很强的操作性。

此外，美国食品监管也正在进行着变革，尽管改革没有定论，但其改革以及努力的方向是明确的。FDA正在致力于成为世界一流的以科学为基础、以公共健康为宗旨的管理机构。其目标是在国内外为保护健康、预防疾病、延长寿命和促进健康提供有效和创新的领导。《美国食品和药物管理局战略重点（2011—2015）》（2010年9月29日草案）中明确提出了今后五年的工作重点：（1）推进科学监管与创新；（2）巩固全球供应链的安全与完整；（3）加强执法守法活动，支持公共卫生；（4）解决特殊人群尚未满足的公共卫生需求。①参见“U.S.Food and Drug Administration Strategic Priorities（2011—2015）：Responding to the Public Health Challenges of the21st Century”（Draft：9/29/2010）.因此，其在工作草案中提出，今后五年，FDA为了实现在公共卫生推动快速、高效的管理创新，首先必须充分利用来自众多利益相关者的意见，并充分利用通过与其他联邦、州、地方法规和公共卫生机构的合作，以及非政府组织、消费者和病人组织、学术医疗中心和研究型大学、私营部门以及公众的资源。其次，FDA将着力于机构的高透明度建设，将继续使公众直接方式参与，以改善机构的透明度。再次，改善食品包装和餐馆菜单上的营养标签，作为消费者寻求构建健康饮食的指引。此外，将在工作中保持最高度的个人和专业有责性，确立了衡量目标并在机构内受公开监督，以确保其遵守诺言。

二、我国食品安全监管体制存在的问题

我国的食品安全监管经历了从无到有、从粗到精的发展过程。2003年前，我国的食品安全监管职权分散，实行的是农业部门管生产、卫生部门管加工和工商部门管市场的分段管理模式。由于食品安全事故的频繁发生，食品安全的各种隐患日益凸显，食品安全监管的各种漏洞和空白也逐渐暴露出来，食品安全监管问题也得到了政府和社会公众越来越多的重视。由此，我国食品问题的重点由保障食品供给量转向保障食品供给安全，我国的食品安全监管在经过机构改革之后，正式形成了多部门综合监管模式。在该模式下，食品安全监管主要是由农业、质检、工商、卫生、食品药品监管这五个部门行使。此外，信息化部、商务部、科技部、环保部等部门也行使部分的食品安全监管权，从而形成了多部门监管食品安全的格局，不同部门负责食品链的不同环节，以分段监管为主、品种监管为辅的管理模式。与美国食品安全监管体制和监管模式比较，我国食品安全监管模式存在以下问题：

首先，我国食品安全的监管模式造成权责不清，缺乏部门间的合作协调机制。在美国食品安全监管模式中，食品安全监管部门之间的职能总体是明确的，而且部门之间相互协调。当然，美国实行的是按食品类别分类、分别监管的模式也并不是完美无缺，或多或少存在食品安全监管职能重复，难以划清监管的界限。如对肉或禽肉馅三明治食品的检查就十分滑稽，暴露肉或禽肉馅的三明治问题由FSIS监管，非暴露肉或禽肉馅的三明治问题由FDA监管。又如根据美国FDA2004年2月的记录，因为使用的多种原料分别归不同部门监管，约有2000个食品生产加工单位接受了FSIS和FDA两个部门的重复检查。①管松凝：《美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义》，《当代社科视野》2009年第1期。但不可否认的是，目前美国按食品类别分类分别监管的模式客观上是有效的，为美国食品安全奠定了体制基础。然而，我国“以分段监管为主、品种监管为辅”的多部门监管模式，却造成权责不清、无人负责的弊端。突出地表现为：一方面，有利的事情，各部门争着抢着去做；不利的事情，就敬而远之，存在互相推诿、扯皮的行政不作为现象；另一方面，普遍存在的部门本位主义使得各监管部门难以达成合作的机制。例如：交叉执法和重复执法的现象，特别是，监管权的多次重复配置，食品安全检验检测机构重复建设，干扰了正常的消费环境以及市场机制的健康发展。尤其值得注意的是，我国当前的食品安全监管偏重于生产加工环节监管，忽视了各个环节之间的自然联系。比如农产品的种植、生产、流通、贮存、销售和消费等各个环节全程性监管缺乏连续性，难免出现监管漏洞。其弊端具体说来包括四个方面：（1）多环节、多部门共同监管导致职责不明确、权责不统一、职能定位不明确，以致职能交叉与监管空缺并存，重复执法的现象不断出现，资源浪费严重，造成监管效率下降，政府不能切实履行食品安全监督的职责。（2）分段监管体制没有很好地发挥其各部门分监管的专业优势，反而增加了部门之间协同监管的协调难度，加大了信息、资源、监管标准等因素的共享难度，模糊了监管部门的问责机制，削弱了国家作为统一的监管主体的监管权威，成为制约食品安全监管体制建设的瓶颈因素。（3）地方政府的监管不作为，地方保护主义盛行。由于地方政府有权制定自己的规章和标准，而地方的食品安全管制机构都是地方财政供给，使其更可能关注本地区利益而不是国家利益，地方各级管制机构在实际操作中难以协调统一，跨地域食品安全管理职能缺失。（4）缺乏有效的食品安全监管责任追究机制。行政体制内积弊是不可能完全依靠自身可以破解的，需要来自外界强有力的监督和问责。回顾近年来的食品安全事件，对违法企业，尤其是中小民企的司法追责已基本到位，但是，对失职、渎职的监管者的司法问责却远没有到位。

其次，我国食品安全的监管模式存在信息不畅，信息披露机制不健全的现象。信息披露机制在食品安全监管中具有重要作用。美国政府食品信息管理的突出优点是重视立法和执法的公开性和透明度，让全社会都能参与其中，为社会公众对食品安全管理提供了基本管道。但是，美国食品安全信息沟通机制也存在一些问题。如：FDA通常不考虑USDA所掌握的企业信息，各个部门之间的信息沟通也不是太畅通，相互之间互不通报检查资料，美国也正在进行着这方面的改革。这些现象在我国食品安全监管中也同样存在，部门之间信息资源共享困难，尤其是信息的披露在我国食品安全监管中没有得到足够的重视，主要表现为：食品安全监管的信息化建设严重滞后，食品安全监管信息的综合利用水平低下，食品安全标准信息共享资源平台尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息动态监管体系。归根结底到一点，就是信息披露机制不健全，各监管部门的条块分割使得信息无法得到高效率的流动传播，降低了食品安全监管的效率。此外，我国食品安全监管中，与美国相比较，缺乏民众参与食品安全监管的机制也是一个突出的问题。

再次，我国食品安全的监管模式对于风险分析以及风险预防重视不够。风险分析制度是对食品安全进行有效风险防控的保障基础，也是设置食品安全相关标准的依据。一般来说，风险分析可分为风险评估、风险管理和风险信息交流三个阶段。通过设立上述三个阶段的风险分析制度，是确保食品安全监管的科学性和监管效率的必要条件。尽管美国十分重视食品的风险控制，但是，美国的食品安全风险控制同样也存在瑕疵。主要表现在：相关法律政出不一、执法效果不同、进口食品检查力度不均匀导致监管存漏洞、制定监督检查范围和频率缺乏科学性、联邦拨款以及人员配置不符合控制食品安全风险的实际需要、监管重叠多导致原料食品检查界限模糊、一些食品存在多部门管理达不到链条式的监管效果以及信息交流不畅通等几个方面。①韩蕃璠：《美国食品安全管理体制转型政策分析》，载《食品药品安全与监管政策研究报告（2010）》，社会科学文献出版社2010年版，第30页。这些都是产生美国食品风险的主要因素。但是这并不表明也不能否认，美国是食品安全风险控制最好的国家之一。这些风险因素也正在不断克服。比如，2011年年初颁布的《食品安全现代化法》，就对这些漏洞进行了很大程度的修补。与美国食品安全风险控制相比较，我国对于风险分析和风险预防的重视程度明显不足，尽管我国2009年6月1日起实施的《食品安全法》也制定了食品安全风险控制相类似的规定，一定程度上体现和引入了风险监测、评估理论和实践，但比较笼统和原则，各监管部门的配套规章还不够健全、细致和完善。因此，有关工作还须结合实际进一步深入细化，才能使法律落到实处，才能更好地保障食品安全。我国食品安全风险控制不足主要体现在，食品安全预警与风险处理、分析能力不强，特别是重大食品安全事件、食品安全群发事件发现与应对能力不强，食品污染物监测网络建设滞后，食品添加剂的风险监测不够。以至于风险发生的概率过高，甚至潜伏着一些重大食品安全风险，非常有必要完善风险监管措施。

三、美国食品安全监管模式的新发展对我国的启示

总体看来，美国的食品安全监管模式以及其最新改革的设想是值得我们借鉴的。究竟什么样的方案与具体举措适合我国国情是一个需要进一步研究的问题。近年来，为了确保国家食品安全战略目标的实现，不论是国家层面还是地方层面都进行了大胆的改革与尝试。从国家层面看，2004年，国务院下发《关于进一步加强食品安全工作的决定》确定了“分段监管”体制。随后，国务院法制办进行了多次调研，举办了中美《食品安全法（草案）》论坛会，并多次向各部委、地方政府征求意见。全国人大常委会先后对《食品安全法（草案）》经过4读审议，在向社会全文公布食品安全法草案，征求到1万多件意见和建议的基础上，食品安全法最后得以通过，进一步从法律上确立了食品安全的“分段监管”体制。不久前，国务院办公厅印发《2011年食品安全重点工作安排》，明确要求，2011年年底前，所有县级以上地方政府都要建立健全食品安全综合协调机制，并明确办事机构，强化地方政府的责任。地方政府要将食品安全工作列入重要议事日程，加强对本行政区域食品安全工作的统一领导、组织和协调。从地方政府层面来看，一些地方政府在食品安全监管体制方面也做了大胆的探索。显然，这些探索是具有一定价值的，但仍然需要进一步探讨，并从制度上加以完善。我们认为，美国的食品安全监管对我国具有借鉴意义，主要体现在以下几个方面：

第一，美国食品安全机构改革的思想值得我国借鉴。正因为美国食品安全监管也存在一定的问题，其改革的呼声也不绝于耳。美国国家科学院在其研究报告中提出，美国国会应依法建立一个管理联邦食品安全系统的统一架构，其基本设想就是由一个统一机构领导，该机构对所有联邦食品安全管理活动负责。在美国，依据国家科学院的报告以及其他机构的报告、公众意见等，对食品组织机构提出了四个备选方案：一是协调联邦食品安全体系，即利用现行的组织机构，提供一个协调机制以实现集中的行政领导。二是领导机构方法，即提供集中的行政领导和一个声音说话，通过一个领导机构或虽然多个机构但各自负责不同领域来实现。三是机构合并，即食品安全法定职能和某些相关职能合并到一个机构。四是建立独立的食品安全管理机构，即建立一个新的独立机构以促进食品安全和公共卫生目标的实现。①张敬礼：《中国食品药品监管探索与创新》，人民出版社2008年版，第253页。分析美国的四种改革方案，我们不难看出，前两种方案是对现有食品安全监管体制的局部调整，不是对现有体制的推倒重来，但仍然不能完全解决监管职能重复以及监管界限不清的问题，而后两种方案则是对现有体制的完全颠覆，改革的成本较大，但从长久考虑，其仍然是有效率的。

与美国食品安全改革一样，我国食品安全监管改革首当其冲的问题是，要建立强有力的食品安全监管机构。正因为我国食品安全监管模式存在的问题，不论是理论还是实务对其进行了大量的探讨与创新。在我国，学者们提出可供改革的方案主要有三种：一是在现有食品安全监管体制下加强综合监管的力度。二是建立国家级的食品安全协调委员会。三是逐步建立一个统一的食品安全监管机构。②同上，第191页。至于我国应当选择什么样的方案是需要进一步探讨的问题。在我们看来，不论什么样的方案应当能确保国家食品安全战略目标的实现，实现行政高效并确保公众健康以及对食品安全的信心。

从美国经验来看，食品安全管理体制改革的核心是加强食品安全监管部门之间的沟通和协调，建立有效监管机制必须立足当前、规划长远，其最终是建立统一的食品安全监管机构。对于我国来说，若按照国际趋势改变现有模式，把分散于各部门的监管职能统一放到一个独立的监管机构实施统一监管的难度是非常大的。所以，我们认为，暂时延续现有模式，而加强各部门之间的沟通和协调，将食品安全监管的职能进行整合，是我国改善食品安全监管体制的行动方向。具体说来，模仿行政审批服务模式，构建集中统一的监管机构。以上海为例，其监管体制改革的方向就是往集中方向发展。2004年12月，上海根据国务院的精神，借鉴了发达国家食品安全监管的经验，启动了食品安全监管体制改革，遵循“减少监管环节、延长监管链条”的思路。其改革的做法是，形成包括种植、养殖等初级农产品监管部门和将生产、流通、消费等环节两段监管体制，一定程度上克服目前“分段管理”的衔接问题。但仍然未能完全实现食品监管工作的无缝管理。因此，要真正实现无缝监管，理想的做法是，建立集中统一的监管机构，也是世界食品安全监管体制发展的方向。但这与我国当下法律框架下的“分段监管”体制不相符合。因此，权宜之计是，模仿行政审批服务模式，将食品安全监管的职能部门集中办公，构建集中统一的食品安全监管机构。

其次，借鉴美国食品安全信息管理方面的经验，我国急需要建立食品安全信息制度和食品安全预警与控制体系。美国是世界上食品安全管理最为有效的国家。作为食品安全信息管理体系中一个非常重要环节的信息披露是食品安全管理透明化、公开化和提高消费者信任的基础。美国食品安全信息披露机制，从披露主体的建立、披露的物质基础、制度保障到披露内容与范围有一整套的制度规范。其特点主要体现在几个方面：一是形成了从联邦到地方，分工明确、全方位的信息披露主体。二是全面的信息采集，科学的风险分析，综合的信息反馈是信息披露活动开展的物质基础。三是信息披露的范围广泛、内容丰富。四是法律法规的规范是信息披露活动得以进行的制度保障。①李红、何坪华、刘华楠：《美国政府食品安全信息披露机制与经验启示》，《世界农业》2006年第4期。美国这方面的经验是值得借鉴的。我国目前的食品安全信息不畅，信息披露机制不健全也使得我国食品安全问题隐患重重。所以，建立食品信息公报制度，建立互通有无、高频交流的信息机制，及时向消费者提供警示信息也是我国目前所迫切需要的。要建立良好有效的信息传递机制，首先是建立食品安全信息披露制度，使公众在权衡利益风险作出选择时能够拥有充足的信息。除了定期通报质量抽检结果外，还要及时发布食品安全预警信息、有毒有害物污染警报和疫情警报，提醒公众采取必要的防范措施。其次，要畅通投诉渠道，提高政府工作的透明度，使信息社会化、公众化。因此，我们认为，构建全国监督信息网络和食品安全预警与控制体系显得迫在眉睫。具体说来，就是建立全国食品安全信息交流平台和监管信息库，加强信息交换，实现信息资源的整合和共享，并面向社会提供查询服务；对监测、监督、抽查的食品安全评估结果、全国范围内的食品安全预警、警示信息等，由国务院食品安全工作管理机构统一组织信息发布，引导公众消费。然后，完善食品安全信息制度的立法，应当对信息披露的主体、范围、程序等作出明确规定，为规范食品信息披露提供法律依据。

再次，借鉴美国食品风险控制经验，建立和完善风险分析制度以及食品安全控制体系，实施有效的全程监管。前面提到，美国非常重视风险分析和风险控制，其制订的食品安全法律法规及政策都有比较完善的关于风险分析的规定，并配有行之有效的预防措施。美国食品安全监管模式的特点在于职能互不交叉，一个部门负责一个或几个产品的安全，并在总统食品安全管理委员会统一的指挥和协调下，实现对食品安全的一体化管理。这种管理模式使得责任主体明确，操作也相对容易，是值得我国借鉴的。在预防性的措施上，风险分析及其科学性是美国制定食品安全政策的基础。而其科学性需要相关制度的保障。因此，我国要建立风险分析制度，其科学性首先是保证风险分析的主体职能分离。因为风险评估者和管理者之间存在利益冲突，其职能是不能混淆的，应由不同的主体承担风险评估和风险管理。同时，将风险分析制度法制化。事实上，重视食品的风险分析不难接受，困难的是制订完善的制度确保风险分析的有效性。因此，有必要立法将食品安全的风险分析形成规范化的制度，并落实在食品安全监管过程中。当然，食品安全风险的重点还是预先防范。风险的事先预防相对于事后补救，对于降低食品安全监管成本、提高监管效率以及保障公众健康更具有价值。从食品安全控制体系看，严密的控制体系是保证食品安全的基础。美国的食品安全管理强调从田野到餐桌的无缝隙有效控制，通过全程监管，对于可能会给食品安全带来的潜在风险加以防范，为实现食品安全打下基础。美国已经建立的食品安全控制体系中，当属危害分析与关键控制体系（HACCP）和《通用良好生产规章》（GMP）两个规范。我国应当借鉴其经验，必须重视对从田野到餐桌的每个环节的危害分析，杜绝食品安全监管虚设，实施有效的全程控制。此外，建立食品安全预警与控制体系，提高处理突发事件的应急能力也是值得重视的。我国应当根据食品安全的新情况、新要求，不断调整充实完善食品安全突发事件应急处理预案，做好人力、设备、技术的储备，随时预防和应急处理重大食品污染、食物中毒及食品安全恐怖事件。重视高危食品生物或化学性危害的危险性评估，以及食源性疾病爆发与流行趋势的分析和预警，形成完善的食源性疾病预警与控制体系。

Comparison and Reference：The Characteristics and New Development of the U.S.Food Safety Regulatory Approaches

YU Yangyao

As we all know，the U.S.food safety regulatory system is qualified as one of the most flexible and efficient regulatory patterns around the world.It is with the features of clear functions of supervision departments，tight connections among regulators，attaching importance to risk analysis and control and ensuring open and transparent information which are all worth our study.China can model itself on the pattern of“one-department supervision”，and establish a food safety information release system and an pre-warning system.Furthermore，China may also establish and improve its risk analysis and control system in order to truly achieve full supervision.

food safety，centralized supervision，risk analysis，exchange of information

本文是2012年教育部规划基金课题《完善我国食品安全监管体系的对策研究——基于京沪广八大城市的实证考察》的阶段性成果，并得到华东理工大学交叉学科与重大项目培育基金《美、欧、日食品监管体制比较研究及其对我国的借鉴》的资助。

于杨曜（1962-），女，华东理工大学法学院副教授，主要研究方向为经济法。

D922.292

A

1008-7672（2012）01-0073-09

肖舟）