绩效管理和绩效评估问题探析

刘玉军，张建方

（大庆市纪委监察局，黑龙江 大庆 163700）

绩效管理和绩效评估问题探析

刘玉军，张建方

（大庆市纪委监察局，黑龙江 大庆 163700）

关于绩效管理、绩效评估工作在我国各地都在研究、探索并逐步的开展，有的地市已颇具成效，对本地区改善行政管理、提高行政效率、降低行政成本、转变政府职能、增强政府执行力和公信力，推进服务型政府建设都起到了重要作用。但要深入、卓有成效地开展好这项工作，还需要在理论和实践上进行积极地艰辛探索，并要创造相应的保障条件。

绩效管理；绩效评估；问题探析；保障条件

绩效管理和绩效评估在我国还是一个新问题。近年来，我国各地都在积极探索和开展绩效管理、绩效评估工作，虽然取得了一定的成绩和经验，但有关绩效管理和绩效评估的一系列理论问题和实践问题还要进一步的深入探索，并要创造相应的实施保障条件。

一、绩效管理和绩效评估问题的提出

在我国，绩效管理和绩效评估问题提出的历史并不久远。在上世纪70年代发达国家为改变政府管理高成本、低效能的状况，提出了把企业绩效管理模式引入政府管理，主要目标是科学配置行政管理资源、降低行政成本，提高工作效率。我国自改革开放以来实施的目标责任制考核、行风评议等考核评议，虽然与绩效管理的目标相同，但重点和内容有所不同。90年代，全国各省市在绩效管理和绩效评估方面才纷纷开展研究探讨和实施，逐渐形成了百花齐放的局面。2005年，政府工作报告中提出了研究建设政府绩效评估体系的要求。2008年的中纪委全会上，胡锦涛总书记提出了开展绩效管理的要求。年底，经国务院研究，确定绩效管理由中纪委监察部牵头。2010年，经中央纪委书记办公会批准，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建。为加强对全国政府绩效管理工作的综合指导和组织协调，同年3月10日，国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，由监察部、中央组织部、中央编办、发展改革委等9部委组成，监察部为牵头部门。因此，认真研究和探索绩效管理和绩效评估问题，这是贯彻落实党中央、国务院关于加强绩效管理、推进效能监察重要决策部署，推动各级各部门行政效能监察工作深入开展的重要问题。

二、绩效管理和绩效评估是效能监察的发展和深化

我国政府绩效管理是借鉴现代企业管理经验和国外绩效管理理念、方式，运用科学的方法、标准和程序，对政府及其部门履行职责，完成任务以及实现工作目标的过程、实绩和效果进行综合考核评价。绩效管理对改善行政管理、提高行政效率、降低行政成本、转变政府职能、增强政府执行力和公信力，推进服务型政府建设具有十分重要作用。实践证明，效能监察和绩效管理的实施对象相同，目标一致，都是为了促进政府及其部门科学配置行政资源、改善行政管理，提高行政效能。但二者之间还是有区别的，主要体现在实施主体不同、方法不同，内容互不涵盖又有交叉。效能监察是《行政监察法》赋予监察机关的法定职责，实施效能监察的主体是各级行政监察机关，而绩效管理实施的主体为各级政府及其部门；效能监察的内涵主要是监督检查监察对象履行职责的效能，解决的是官僚主义、失职渎职等问题，而绩效管理覆盖了政府业绩、行政效率、政府效能和行政成本等方面，更侧重于管理；效能监察是行政机关内部自上而下的监督检查，以定性为主，而政府绩效管理主要是通过建立评估体系，采取定量与定性相结合的方式对政府绩效进行量化测评，实现途径有所不同。两者既有紧密的内在联系，也有一定的区别。作为监察机关，要在促进政府效能建设中发挥积极的作用，既要一如既往地履行监察职责，抓好效能监察的各项任务，也要积极主动参与政府绩效管理，发挥牵头部门作用，探索绩效管理的新思路、新办法。

三、绩效管理和绩效评估的现状

（一）各具特色的积极探索

通过绩效管理，理顺政府和社会、上级政府与下级政府，部门和政府、领导和部属，决策机构和执行机构的关系，通过绩效评估的引入，就是有助于理顺这些关系，把政府不该管的和管不好的公共事务交出去，这样政府可以集中精力抓好重大决策，抓好宏观调控和政府主要的职能。这一点，与西方国家主要把绩效评估当作新公共管理运动中的一个工具，是有差别的。现在我国地方政府在这方面有很多实践，可以说是百花齐放，种类很多，各地有共同点，也各具特色，如深圳实行标杆式管理，将绩效管理和网络技术紧密结合，实行全过程评估，同步发现和解决问题；重庆市的绩效评价比较倾向于对行政人员的问责制度，对于没有按时限完成任务的实行责任追究；青岛主要是行政智能化管理，直接进入绩效考核系统，生成评估结果。随着政府目标责任制的推行、加快行政管理体制改革和建设服务型政府，加强政府绩效管理就成为深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。

（二）目前存在的主要问题

1.制度建设不完善。当前各地各部门进行的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏较具体、可操作的政策性指导，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，缺乏制度保障。

2.绩效评估体系不健全。首先，评估主体不齐全。从评估的参与者来看，政府绩效评估存在评估主体缺位的误区，即或者只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。所谓自我评价是指根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。社会评价是指社会上的人民大众对政府绩效的评价。社会评价具有较强的约束和激励作用，但由于社会大众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就难免有所疏漏。其次，没有建立科学的评估指标体系。我国目前存在一种以GDP为主的评价政绩的片面方法。片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，致使地方政府普遍存在只求速度，不问效益和质量的行为倾向，造成大量的重复建设和资金浪费，这种绩效评估只关注经济效益而不注重社会效益，这是不符合政府的治理目标的，是不能被我国政府作为指标体系来采纳的。最后，评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估。每次开始评估时各个部门都会竭尽全力去表现，以获得评估主体的认同，等到评估工作完成后，那些热情的服务都不见了。这样的评估手段对政府绩效的提高是没有任何作用的。

3.政府绩效管理评估的信息化及开放化程度不高。信息化及开放化程度低，给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。信息化为政府绩效管理的快速发展提供了助力，为实行政府绩效管理提供了支持，而开放化则为政府绩效管理提供可能。目前，有些地方信息公开的法规不完善，这就为政府绩效管理带来障碍，无法同步联动，短时间很难实现政府绩效管理时效性。

四、实现绩效管理和绩效评估的保障

1．要设立专门的组织机构。要形成党委政府统一领导、专门机构组织协调、有关部门各司其责、社会层面和人民群众广泛参与的加强绩效管理推进效能监察工作的良好局面。要健全协调合作机制，特别是要建立监察、组织、发改、财政、统计、审计、干部人事等部门联系会议制度，实现信息共享，及时运用各项专业统计数据信息，对各级政府、各部门的绩效进行量化评估。绩效管理工作要在试点的基础上，加强实践探索，注重总结经验，典型示范引导。要加强人才队伍的培养，充实工作力量，配备专职绩效管理和效能监察工作人员，积极开展绩效管理和效能监察培训。

2．要有客观、科学的指标体系。把目标任务、重点产业项目、政府大事实事等改善民生重点工作，量化为考评重点指标，在分值权重上适当倾斜。对地方政府的考评，既要考评经济建设，也要加强对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务、依法行政和社会管理等目标的评价考核；对政府部门的考评，要兼顾主要任务完成情况、职责履行、依法行政、公共服务、机关管理、改革创新等内容，并反映不同部门的业务特点。

3．要有重点地开展绩效管理和绩效评估。要紧紧围绕加强行政机关和领导干部作风建设开展绩效管理和绩效评估。积极探索建立作风建设目标责任考核体系和激励约束机制，建立完善机关干部入企服务、大项目跟踪服务、作风情况监测和听证评议等制度。加大对党政机关和领导干部作风方面突出问题的整治力度。充分运用绩效管理评估结果，深入开展党政领导干部问责工作，重点围绕重大决策部署、食品药品安全、安全生产、工程建筑、土地使用等重点领域和关键环节开展绩效评估排名问责工作。

4．要有先进的方式方法。每个国家都有一些比较成功的经验，比如说英国较早采用的管理方式，主要从企业评价出发，最早形成了一个叫《雷诺评审》的办法，政府把公众当做顾客的工作方式。美国是从法律的角度出发，制定了绩效评估有关的法律法规，成立了绩效评价委员会，有了一套法律和政策，用这些法律和政策保证顺利开展工作。澳大利亚基本上采用了国际上一些比较先进的管理方式，紧紧和政府的职能定位相结合，根据职能，把本地区、本部门发展战略，以及经费预算、管理、使用、效益、效果来作为一个衡量的绩效评价的标准。在我国，我们要积极探索引入群众评议和第三方评估等评估方式，开展社会满意度测评。充分发挥绩效管理的激励导向作用，将绩效评估结果作为领导决策参考和改进工作的重要依据，作为干部选拔任用和公务员评先评优的重要依据，作为调整财政预算、完善政策措施的重要依据，作为划分部门职能、调整机构编制的重要依据。以电子监察平台为核心，不断整合资源，加快构建包括电子政务服务、行政审批监察、公共交易监察、公共资金监察、政府绩效评估、行政执法监察等为主要内容的“1+N”网络监察模式。

5．要有创新的体制机制。绩效管理十分复杂，由于其目标多元、因素众多、信息量不足、认知偏差,已成为现代绩效管理的前沿课题,也是世界各国公认的难题之一。如在公共部门绩效管理中,往往存在着政府与市场的矛盾、管理科学化与管理民主化的矛盾、定性与定量的矛盾、内容和形式的矛盾、评估标准的统一性和实际情况的多样性、差异性之间的矛盾等等,因此,我们需要充分认识绩效管理的难点和矛盾,借鉴西方国家绩效管理的先进经验,对症下药,逐步建立起完善的绩效管理的制度和机制。相关专家认为，目前发达国家与我国比较，共同点有以下几方面：第一是财政压力太大，需要进行改革。第二是管理民主化的趋势，这也是国际化一个共同的特点。第三是政府管理的服务需要改进，需要提高效率。不同点：第一是在于经济体制背景不同，西方是在比较成熟的市场经济条件下，用不同的干预方式采取了一种管理的形式。而我国市场经济体制正处于完善之中。具体说，是西方有立法的压力，而我国主要是政治的压力，就是政府需要提高政府形象。第二是西方有大量的非政府公共组织的作用，促使了政府要做绩效评估，而我国是出于地方政府要提升能力的目的而做。第三是西方是基于管理哲学的变化，中国是基于管理环境的变化。第四是西方是把绩效评估作为公共管理的一种工具引进来，而我国一开始的起点，应该说就比作为工具层面的引进要高，而且是作为行政管理体制改革和行政管理机制进行创新这样一种层面，我们更看重机制创新这一点。因为行政管理体制改革，我们经过了30多年若干次改革，机构有一些精简，但是在转变职能方面有待进一步深化。而作为行政管理体制相适应的还有机制问题，机制问题过去我们重视不够，自从90年代引进绩效评估之后，我国对行政体制实行了一种创新，就是引入了更加科学和严密的数量化的管理方式。

〔责任编辑：刘金友〕

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1002-2341（2012）05-0078-03

2012-09-25

刘玉军（1968-），男，黑龙江肇源人，行政效能监察室副主任，主要从事行政监察工作。