对社会保障基金实行绩效审计的若干思考

○高 明 刘成立 刘凤阁

（青岛理工大学商学院 山东 青岛 266520）

社会保障监管体系，在社会保障制度的建立、管理和监督庞大的社会保障资金方面发挥着重大的作用。随着社保体制的发展，社保审计也需要不断地改进和完善。

以绩效审计为中心的现代审计是当今世界审计中的主流，在发达国家和地区，绩效审计在政府审计中占有很大的比重。近年来，随着我国市场经济体制的日益完善以及社会经济秩序的不断好转，人们开始重视和关注社会公共资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性，审计工作也逐渐从真实合法性审计转移到绩效审计上来。国外审计经验表明：绩效审计是规范社保基金运行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率的有效制度性保障。

一、开展社保基金绩效审计的必要性

开展社会保障基金绩效审计，对于促进社会保障制度的完善、提升社会保障审计的层次和水平、保障公民权利的实现具有深远的意义。当前，在我国积极开展社会保障绩效审计是形势发展的必然。

1、开展绩效审计是社会保障事业发展的需要

近年来，党和政府对保障和改善民生越来越重视。截至目前，一个以养老、医疗、失业、工伤和最低生活保障等制度为核心的覆盖城乡居民的社会保障体系框架已经基本形成。但从总体上看，我国的社会保障制度仍然面临着社会保障体系项目种类繁多、法律体系不健全、机制不完善、发展不均衡、统筹层次低、资金保值增值能力差等问题，“看病难、看病贵”仍是社会问题之一。这些现实问题不仅是人民群众关注的焦点，亦关系到国家社保体系的发展完善。作为行使重要经济监督职能的审计部门，有责任、有义务对社会保障制度的执行效果，对资金管理使用的经济性、效率性、效果性，对社会保障制度的公平性进行客观公正地评价，提出宏观性和可行性建议，以更好地服务于政府和人民，促进社会和谐发展。

2、传统的合规性、合法性审计发挥作用的空间有限，绩效审计势在必行

随着社会保障制度的逐步完善，相关部门法治意识逐步增强，真实性、合法性在一定程度上得到了保证，有意识的违规违纪问题正逐步减少，全国审计机关的社保审计情况普遍反映了这个倾向。因此，社保审计要更多地关注如何提高社保基金使用的经济性、效率性和效果性，把社会保障基金的绩效审计作为审计的重点，以绩效审计为主要方式，促进社会保障基金的安全完整与规范管理，促进建立完善的社会保障制度。

二、社会保障基金绩效审计面临的困境

1、社保基金绩效审计缺少法律定位

我国迄今为止还没有出台一部专门调整社会保障关系的基本法律，社会保障制度的建立和发展更多的还是依靠行政机关的政策命令。审计机关接受行政命令进行社保基金绩效审计，但是我国系统的审计法律法规中，涉及绩效审计的极少，新修订的审计法虽然将提高资金使用效益作为立法目的之一，并在第二条规定审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法、效益依法进行审计监督，但是并未将绩效审计作为独立的审计类型加以明确表述。基金在收缴、管理、运营和支付等各个环节存在不同程度的漏洞，经常出现政策之间互相冲突的现象，基金绩效审计缺乏法律依据，效率性、效果性评价非常困难。

2、社保基金审计的绩效评价标准匮乏

当前社会保障基金绩效审计缺乏一套统一的评价标准体系，制约着社会保障基金绩效审计的发展。绩效评价标准体系对于开展社保基金绩效审计工作是必不可少的，建立一套具有高度适用性的绩效评价标准体系是当前审计工作的重点和难点。我国目前难以像国外那样全面开展社保基金绩效审计，一个重要的原因就是我国开展社保基金绩效审计所必需的标准、指南尚未制定。

评价标准是关乎社保基金绩效审计能否深入有效进行的关键因素之一，是完整意义上的社保基金绩效审计必不可少的技术要件，主要为审计人员的专业判断的一致性和客观性提供保证。然而，相对于财务审计，绩效审计评价标准的缺乏一直制约着社保基金绩效审计的有效开展。对经济性、效率性、效果性、环境性和公平性“5E”的审计均可归结为成本与效益的分析和比较。但是社保基金提供的社会服务一般是无形的、非赢利性的，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给绩效审计的评估造成直接的困难。这是因为对于社保基金的成本与效益，不仅要考虑直接的、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的、无形的成本和效益，对后者来讲，往往无法直接量化，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。甚至同样的项目会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同的理解与判断，得出不同的结论。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。此时，审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。因此，能否解决评价标准是关系到社保基金绩效审计能否规范化开展的关键。

3、绩效审计人才资源缺乏

绩效审计需要全方位的复合型人才，不仅具有审计和财会方面的知识，还要具备经济学、社会科学、法律、工程、计算机方面的知识。而我国现有审计人员的配备以满足财务审计为主，绝大多数都是审计、会计及相关专业出身，缺乏其他专业的人才，人员结构很不合理。现行的审计体制、程序和方法也是为财务审计设定，加之审计资源的限制，在审计中必然会产生资源分配的矛盾，进而制约绩效审计的开展。

4、审计取证难度大

社会保障绩效审计更多的采用调查的方法，有时采用统计抽样的方法，有些结论是靠统计推断得出的，因此，审计证据的充分性和准确性与传统的财务收支审计相比要差一些。审计取证时，需要对原始数据进行加工、整理和分析，需要做更多的沟通工作，最后做出绩效评价。由于道德风险的存在，被审计单位可能会提供虚假的资料，给开展绩效审计带来很大的困难和风险。即便被审计单位提供完全真实的资料，因为职责认定不清，被审计单位提供什么数据资料、提供多少数据资料很难确定，会给审计人员进行绩效审计增加困难。因此，社会保障绩效审计在取证方面具有很大的难度。

三、社保基金绩效审计的对策研究

1、重点研究绩效审计的法律法规问题

在该方面，尤其是要探讨政府审计机关开展社保基金绩效审计是否需要专门立法，是否要建立明确的社保基金绩效审计法律条文。目前，较突出的问题是政府审计人员是否有权进行社保基金绩效审计、查阅与绩效审计有关的资料、就绩效审计是否有权作出审计决定或意见。如果不在法规层面上就这些问题作出明确规定，就很难有效、深入地开展绩效审计工作。

2、重点研究社保基金绩效审计评价的标准问题

社保基金绩效审计标准的确立无法像物质生产部门那样，可以用使用价值或价值指标来衡量，必须坚持全面、协调、可持续的发展观的要求，既要关注效益性，也要关注真实合法性；既要关注直接的经济效益，又要关注与此相联系的就业、社会公平等社会效益；既要从一个审计对象的角度看问题，又要从整体上、全局上去看问题。其评价标准难于统一。因此，在制定社保基金绩效审计的评价标准时，要遵循以下适当的原则来使标准尽量满足审计目标的要求：第一，体现系统化的观点。在实际工作中，常常会出现局部效益好整体效益差、经济效益好社会效益差的情况，在评价时，要着眼于大局，坚持经济效益和社会效益相结合，效率和公平相结合，全面反映经济和社会的和谐发展。第二，既要重视反映短期绩效指标，又要重视反映长期绩效指标。在现实经济生活中，当前利益与长远利益常常会出现矛盾，在评价时，要有长远的战略眼光，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。第三，定性分析与定量分析相结合。实际上，无论是定性分析还是定量分析，其应用都有一定的局限性。在实际应用中，应明确定性分析是定量分析的基础，定量分析是定性分析的量化和具体化，要遵循“定性—定量—定性”的分析思路，做到“定量分析定性化”和“定性分析定量化”，而不是一味使用定性标准或者片面强调采用定量标准。第四，要兼顾各种评价依据的互补性。任何一个绩效审计项目，其绩效评价依据的来源均有多种，例如：相关的法律、法规，有关部门的政策、准则、考评办法、专业标准及专家意见，其他具有类似情况或在该领域居领先地位的单位的绩效水平、预算或计划指标等等。对此，要根据社保基金绩效审计的特点统筹兼顾各种评价依据，以便做出全面、客观的综合评价。

3、重点研究绩效审计人员的职业能力问题

绩效审计是一种全面的、高层次的审计，它涉及多学科知识，既要进行技术性很强的财务微观分析，又要进行宏观方面的分析；既要审查合法性、合规性，又要评价经济性、效率性、效果性。未来研究解决这个问题的措施时，重点放在三个方面：一是严格按照任职条件及素质要求把好人员进入关；二是加强在职审计师的政治思想教育和业务技术培训，提升他们的政治素质和业务素质，使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，努力造就一专多能的复合型人才；三是在社保部门多学科地录用大学生，适当向社会选调效益审计急需的人才，逐步优化审计干部队伍。

4、重点研究绩效审计的方法问题

目前，我国绩效审计理论研究最薄弱的就是对方法的研究不够，鲜有学者真正从事绩效审计方法的研究。即使对此有些研究，也多是从理论到理论，研究成果大都缺乏可操作性和对实际工作的指导性。然而，科学合理实用的方法，有利于提高绩效审计的效率与效果、质量及水平，对于开展绩效审计工作及其成果极为重要。因此，要重点加强该方面的研究，并力求取得较好的成果，以便为开展绩效审计提供理论指导与技术支持。

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