加强以财政支出监督为重点的预算审查监督

唐 军

市场经济是法治经济，对于政府来说，其活动和行为应当置于法律的根本约束和规范之下。同样，财政也应是法治经济的财政，必须置于法律的监督之下。在我国人大监督、审计监督是法定的最有效的监督形式。由于国家存在的永久性，它决定了监督财政的永久性。财政支出是财政的重要组成部分，支出的纳税人的钱，纳税人的钱怎么花，花得值不值，是人大代表和广大人民群众十分关注的一个问题。因此，财政支出行为始终应当是监督的重点。

一、财政支出监督的必要性

（一）财政支出监督是预算监督的首选内容

政府如何使用纳税人的钱，政府是否用好了财政资金，做到“取之于民，用之于民”，为人民群众办实事，谋福利。主要是集中在财政支出上。因此，对财政预算的监督应主要是指对财政支出的监督。

（二）财政支出监督是法律法规的要求

关于人大对政府支出的监督，宪法、预算法都做了明确的规定，地方人大及其常委会对本级预算支出的监督，在很大程度上是通过审计来实现的。审计对财政的监督，审计法规定财政预算执行情况审计监督的主要内容有8项，涉及支出内容的有4项：一是审计政府执行人大批准预算支出情况、调整情况和支出变化情况；二是审计各级人民政府财政部门按批准的年度预算和用款计划拨付本级预算支出资金情况；三是审计本级各部门执行年度支出预算情况；四是审计实行专项管理的预算资金支出情况。可见，法律法规要求应将对财政支出的监督作为预算监督的核心内容。

（三）财政支出监督是完善公共财政体制的需要

随着我国社会主义市场经济的建立和完善，必须建立起适合市场经济要求的公共财政体制，以解决部门和社会不愿解决、无法解决或解决不了的市场失灵问题。因此，必须把公共财政支出作为监督的重点，促进政府完善公共财政支出结构，从而更好地转变和发挥公共财政的职能作用。

（四）财政支出监督是财政管理工作的必要补充

作为履行监督职能的人大及其常委会、审计部门，通过对财政监督尤其是对财政支出的监督，可以发现财政管理工作中存在的不足、问题甚至错误，提出建议意见，不断改进和完善财政管理工作。

二、财政支出监督的主要内容

（一）加强对财政支出预算执行情况和决算的监督

要监督政府是否按法定预算用钱，是否存在有预算多花钱，无预算也用钱，该用的是否用了，不该用的是否不用，可用不可用的是否控制得当。这些是我国人大及其常委会、审计部门对财政支出监督最基本也是最基础的工作。

（二）加强对财政包揽过多的“越位”的监督

作为监督机关应积极参与财政支出的事前、事中和事后监督。在财政预算编制时，应坚持对一切非财政供给的支出，坚决拒之预算之外，不让其啃财政这个小“饼子”，把好入口关，同时切实做好预算执行过程的跟踪督查和执行结果的审查；作为审计部门，要在一年一度的财政预算执行情况审计时，把财政支出“越位”的问题作为审计的主要内容，如实向人大、政府报告，从而促进政府和财政部门逐步解决财政支出的“越位”问题。

（三）加强对财政支出“缺位”的监督

当前，国家对地方政府财政转移支付的力度越来越大，如，教育经费、社会保障、救灾救济、农业发展等有条件转移支出比例越来越高，这些资金的使用关系到事业发展、社会稳定和弱势群体的生存，因此是不能“缺位”的，必须不折不扣地执行到位。由此可见，作为人大及其常委会和审计部门必须站在讲政治的高度，将财政支出“缺位”的问题作为监督的一项重要内容，以做到对政府负责，对人民负责。

（四）加强对财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存的监督

如贫困地区财力规模非常小，收入水平很低，尽管上级财政给予不少的转移支付资金，但是收支矛盾仍然十分突出，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且会危及政府机关的正常运转，有的甚至连工资也不能按时足额发放。而另一方面却是支出管理失控，资金损失浪费十分严重。这主要是长期有法不依、管理滞后造成的，因此应作为监督必须突破的环节。

（五）加强对财政支出管理和控制机制的监督

预算执行中的随意性与长官意识仍然存在，预算的约束软化的状况还很严重，如不按法定程序调整预算、支出预算追加频繁、随意开增支口子、以人代法等现象常有发生，它导致政府支出的不公正、不公平、不合法。因此，应当从制度上、机制上进行监督才能做到最有力的监督，才能真正发挥监督的法律效力。

三、财政支出监督必须处理好几个关系

（一）处理好人大监督与审计监督的关系

人大监督是法律效力最高的监督，审计监督应服从并服务于人大监督；人大监督也要尊重审计监督，更应支持审计监督，尤其要注意利用好审计监督成果，发挥审计部门专业监督优势，以更好地行使人大的监督权。

（二）处理好人大监督与政府的关系

人大监督政府是为了促进政府更好地行使法律赋予的管理国家和社会事务的权力，人大和政府工作的目的应该是完全一致的。在财政支出方面，政府应自觉接受人大监督。

（三）处理好审计监督与财政工作的关系

审计监督和财政工作事实上是财经工作的两个不同方面，不仅是监督与被监督的关系，更是互相支持、服务的关系；财政工作应自觉接受审计监督，配合审计，审计部门也要寓服务于监督之中，为搞好财政工作出谋划策。

（四）处理好地方政府和上级政府的关系

地方政府尤其是欠发达地区，“生存”主要靠上级政府补助和转移支付。因此，既要维护地方政府利益，也要履行对上级政府的义务，在财政支出的监督中，要对转移支付资金支出和效益情况进行重点监督，防止挤占挪用，以确保专款专用，向上级政府负责。

加强以财政支出监督为重点的预算（财政）审查监督是法律赋予人大和审计部门的重要职权，是人民当家做主的直接体现，是发展社会主义民主政治的重要内容，是人大和审计部门财经监督的永恒主题；只有在实践中不断完善，与时俱进，求真务实，积极探索，才能真正做好这项工作。★