当前财政监督面临的形势、任务与改革

■徐阳升/江苏省财政厅党组成员、纪检组长

一、当前财政监督面临的形势

财政，也叫国家财政，是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。一般说来，财政有资源配置、收入分配、调控经济、监督管理等四大职能。监督管理就是保障财政政策落实、保障财政资金有效分配使用的职能。当前，随着科学发展观的深入贯彻、公共财政体系的建设、财政资金的跟踪问效和信息公开的推进，财政监督既面临良好的发展机遇，也面临着繁重的工作任务。

（一）财政收支规模越来越大

随着经济的发展，财政收支规模不断扩大。去年江苏省一般预算收入跨过5000 亿大关，完成5148.91 亿元；一般预算支出也跨过6000 亿门槛, 达到6221.72 亿元。面对如此大的财政收支规模，需要不断研究如何健全机制体制，完善各项管理制度，如何使资金管理更科学,分配更合理，使用更有效，人民群众多受益。近年来，江苏省不断完善财政管理体制，提出构建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”的财政管理体系，这就更加明确了财政监督的职能定位，对提升财政监督水平也提出了更高的要求。

（二）财政信息公开要求越来越细

随着财政收支规模的扩大，财政在社会各项事业中发挥的作用也随之越来越大，社会各界对财政资源运用的关注度越来越高，了解财政资金分配与使用情况，参与预算监督、预算决策的积极性也日益增强。江苏省政府文件要求，争取两年内省级部门全面公开“三公”经费，“三公”经费栏目要细化解释说明，公开车辆购置数量及保有量、因公出国(境)团组数量及人数、公务接待有关情况等。2012年，除涉密部门外，省一级部门预算单位全部公开。为保障部门决算公开有序推进，今年选择10 个省级部门决算信息公开试点，明年部门决算全部公开。此外，省级财政安排民生专项支出逐步纳入公开范围，争取年底前将与人民群众利益密切相关的财政专项支出全部予以公开。信息公开分为主动公开、依申请公开。公开是原则，不公开是例外。既要按规定主动公开应公开的内容，也要按规定回复社会组织与公众申请公开的事项。信息公开不是目的，公开背后的诉求是监督。强化监督和约束，是回应公众诉求，促进提高财政管理水平，推动政府高效廉洁运作的重要保障。

（三）财政管理法制化、科学化、精细化要求越来越高

法制化、科学化、精细化要求，是财政管理的永恒主题。目前，财政管理和部门财务管理，仍然存在着制度不完善、体系不健全、预算不细致、执行不严格、监督不到位、绩效不太高等管理粗放的问题，这实际是财政发展方式不够集约的一种体现。依法理财、科学理财、民主理财的财政理财观，必须服务于科学发展观的要求。经济社会科学发展的新任务，也要求财政本身要抓好转型，在财政管理手段上要重视研究财政政策和制度设计，重视建设公共财政、民生财政；在资金使用上要重视跟踪问效，提升财政资金使用绩效，实现财政的科学发展。新形势下的财政监督，就是要确保财政在法治的道路上快步前行，确保财政政策成为科学发展的“助推器”，确保财政资金更好地满足公共需求与服务民生，确保财政资金发挥出最大的社会效益和经济效益。

（四）社会监督越来越强化

国家监督体系不仅包括人大监督、行政监督、党派监督、司法监督，还包括社会监督。各种监督之间存在着回应与验证的关系。随着市场经济的发展和民主法治的推进，公众纳税人意识觉醒强烈，公众个人与社会组织、新闻舆论、网络等社会监督的力量，大大压缩了“暗箱操作”的空间，财政部门的政策制定权、资金分配权都要置于社会监督之下。当前，公众最关心的有三条：一是政府办了什么事，花了多少钱；二是每一笔钱的去向，为什么财政资金支持的是这个方面、这个项目，而不是其他方面、其他项目，财政决策是如何做出的； 三是资金能不能监控到位，有没有虚报挪用、化公为私、违法乱纪问题。推进财政决策权、执行权和监督权分离制衡，不仅能够回答公众最关心的三个问题，更能促进决策科学化民主化，提高公众对财政、对政府的信任度。

二、财政监督工作的任务

从理论上看，任务是与目标相联系的，任务往往比较具体，而目标往往更注重结果，目标也因此分为近期目标、中期目标、远期目标。研究新时期财政监督的任务，既要总结历史经验，也要了解国际上的一些情况，从我国经济社会发展的目标出发，更加清晰地明确财政监督工作的任务与使命。

（一）国外财政监督情况

国外财政监督制度分为立法型、司法型、行政型、独立型等四大类型，不同类型各有优缺点。我国财政与发达国家在法律、体制、技术和预算基础条件等方面存在较大差异，财政政策取向、政策目标与管理手段等，都有所不同。虽然财政监督管理模式和制度体系不能完全照抄照搬，但仍可借鉴其管理思想与监督方法手段。国外财政监督有以下几方面启示：

1、加强财政监督立法。发达国家财政监督的法律地位都很明确，议会通过的法律条款中具体规定财政监督职责和工作任务。立法层次高，许多国家都在《宪法》中对财政收支的一切活动做出了明确的规定；建立了较为完备、富有权威的财政监督法律体系，如《财政管理和责任法》、《审慎监管法》、《预算诚实法》、《公共财政透明法》等。财政监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍，监督具有较高的独立性和权威性。

2、建立相对独立的财政监督机构。西方的财政监督理论认为，财政监督机构的独立性是有效监督的重要前提，甚至是“监督的生命之水”。在西方国家，除了宪法保护下的独立审计机构是财政监督的一支重要力量外，还有的建立了财政部派驻部门与地方的财政监管办公室，设立财税稽查监督机构，设立审计法院和会计法院对财政资金分配使用主体及其使用情况进行监督。

3、完善财政监督体系。比如，美国的财政监督工作规定，财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重大违法违纪问题进行监督；其他一般性的税收监督，主要由税务部门负责；财政支出监督，主要由财政部门、用款部门、审计部门及国会负责，具有比较严密和完善的财政监督网络。

（二）新时期财政职能与财政管理体系

随着经济社会的发展，作为综合经济管理部门,财政服务对象的覆盖范围已经扩及全民全社会，越来越体现出“公共财政”、“民生财政”的特点。为推进财政改革、构建适应市场经济与科学发展观要求的公共财政管理体系，我国先后推行了部门预算、国库集中收付、“收支两条线”、政府采购、政府收支分类等多项改革。今年10月1日，江苏省第一部财政地方性法规《江苏省非税收入管理条例》正式实施，标志着该省非税收入管理步入了法治化轨道。围绕科学发展主题、转变经济发展方式主线，江苏省财政在推进 “六大战略”、实施“八项工程”中地位十分重要，作用举足轻重。职能作用的发挥和财政改革的深化，既为提升财政监督、完善财政监督机制提供了新的机遇和平台，更为保障各项改革的顺利实施提出了新的要求。既要监督重大财税政策的执行，也要加大对关系人民群众利益的民生资金的监督检查力度；既要完善全省财政监督制度体系与组织体系，也要注重提高执行力，做到令行禁止，政令畅通；既要查处各种财政违法违规行为，也要在检查中总结财政管理与财政改革的新鲜经验，宣传财政战线先进典型。根据监督检查情况，对加强财政管理、深化财政改革，提出建设性意见，使财政监督工作更好地服务各项改革、服务科学发展。

（三）财政监督工作任务

当前，江苏省财政监督工作任务可以用八个字概括：任务繁重、责任重大。一是要强化预决算监督。从当地实际出发，对各部门和单位的收入、资产、结余及往来款等财务事项，进行全面核查清理和规范管理，在单位自查的基础上进行抽查；加强部门预算综合检查，提高预算执行力，强化预算约束力；根据财政信息公开的要求，做好部门决算审计工作。二是要加大对财税政策实施的监督力度。围绕财政中心工作，根据财税体制改革的主要任务和江苏省委省政府重大决策部署，重点加大对涉及“八项工程”的财税政策执行情况和财政资金的规范性、安全性、有效性的监督力度；根据财税收入政策变化趋势，有针对性地开展税收政策执行情况和非税收入专项检查，集中查处政策性违规、社会关注度高的财税收入违规行为。三是要推进绩效监督。加强与预算管理机构的内部工作协调，选择部分民生工程和重点项目开展试点，积极探索绩效监督办法，提高财政资金使用效益。四是要继续抓好会计监督。根据财政部的要求，结合本省实际情况，继续抓好“每年一个公共服务系统”的会计信息质量检查，以检查促整改，以检查促进加强预算资金管理。选择一定数量的会计师事务所进行执业质量检查，促进会计师事务所提高执业质量，做大做强。五是要加强内部监督。打铁需要自身硬。财政部门自身内控制度健全、管理制度完善、权力责任明确、执行政策到位，是做好各项财政工作提高政策执行力的前提与保证。这就需要通过加强内部监督、以外促内、以查促改来实现。

三、积极推进财政监督改革

财政监督不是“一个人在战斗”，其改革必须与整体财政改革相呼应，有时甚至要“跳出财政看财政”，从监督检查实践中，提出引领财政改革的思路与具体改革路径。

（一）在宏观层面

1、财政体制改革。分税制以来，江苏省财政收入快速增长，但财政收支矛盾却未能从根本上缓解，现行省管县体制不尽完善，没有真正做到事权与财权的统一，要按照“财权、事权和监管权相统一”的原则，完善省以下财政体制改革，规范转移支付制度，增强基层政府提供公共服务能力，是当前公共财政体制改革的关键。

2、财政管理体系改革。为适应国内外经济形势不断发展的需要，要按照科学、规范、简化、效能的原则，推进财政管理改革。公共财政制度还须在结构性税制调整、财政科学决策、预算科学管理等方面深化改革，提高财政政策的科学性、预算编制的准确性，提高政府预算透明度，提高预算精细化管理水平。通过改革解决财政政策被部门牵着鼻子走、一个单位对着N 个财政内设部门、财政手续繁琐而又管理粗放等问题。

3、推进财政法治化建设。当前，与建立社会主义市场经济体制相适应的公共财政法制还没有真正形成，现有公共财政体系面临着法律基础薄弱、财政权力缺乏有效制约等容易滋生腐败的问题。因此，要完善财政立法，使公共财政的收入、分配、管理、使用，有法可依，建立覆盖财政工作各环节、财政资金运行全过程的公共财政权力监督体系，提高公共财政改革法治化水平。

（二）在中观层面

1、完善全员、全过程的“大监督”机制。由事后“监督检查”为主，转向事前、事中、事后“全程监督”，重点放在事前、事中监督上。事前监督重点放在预算编制审核和政策制度的制定上。实施“全员监督”，由依靠财政专门监督机构“检查监督”为主，转向全体财政人员的“全员监督”。在充分发挥专门监督机构统筹管理和综合协调作用的同时，调动支出管理机构人员参与财政监督，把事前、事中监督的职责落实到全体人员； 由财政部门监督为主，转为各部门单位财务人员，乃至全社会的监督。

2、注重制度建设。要注重制度的顶层设计和总体规划，务实推进。目前，要研究出台进一步改进和加强财政监督工作的意见、建立财政监督制衡机制的意见、加强部门单位财务监管的意见，并要求各单位完善内部控制制度，建立健全财务会计管理制度体系。通过制度建设，将预算监督贯穿于财政管理的体制、机制和改革的总体设计之中，把财政监督的重点转到对预算的监督上来，真正做到建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，形成预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。

3、健全内外部协调机制。对内，要健全与相关职能处室的互动机制，共同开展专项资金、政府采购、资产管理、税收政策、银行账户、举报案件等的联合检查。对外，既要建立与相关部门的外部协调机制，进一步加强与审计、监察等监督部门的协调配合，有效形成监管合力，也要建立与相关主管部门的互动机制，会同主管部门共同研究制定财政监管办法，共同实施一些财政监管措施。

4、加强财政监督队伍建设。要进一步加强财政监督机构建设，充实监督检查人员。有条件的地区，要实行高位监督。要根据监督检查工作对综合素质要求高的特点，进一步优化财政监督队伍结构，提升财政监督干部队伍整体素质。决不能把监督部门作为安排照顾人员、老同志的地方。要整合监督资源，对外要利用好特邀监督检查员制度，调动各单位财务人员主动监督的积极性； 对内要创造条件，整合监督检查、绩效管理、投资评审机构的力量，形成监督合力。要完善和实施科学的财政监督干部考核评价体系，根据财政监督发展需要，建立培训教育常态机制和长效机制，在实践中使用人才、发现人才、锻炼人才、提拔干部，努力形成监督干部人才辈出的局面。

（三）在微观层面

1、改革财政监督检查方法。将专项检查与日常监管相结合，综合采用现场检查、函证、调查、审核、跟踪回访等方法，实现监督方法的有效创新。逐步实现事前审核调研、事中跟踪监控和事后检查调研相结合，突出事前、事中控制，充分体现财政管理特色。

2、将依法依规处理与利用财政手段相结合。对一些部门与基层单位，在依据现有法规处理力度不够的情况下，可以采取财政管理手段进行处理，必要时停拨财政资金，待整改到位后再予拨付。

3、建立约谈制度。对重大财政违法违规行为，要约谈基层财政部门主要负责人，或单位负责人及其财务部门负责人，提出整改要求。

4、改革财政监督组织方法。健全财政部门内部横向联合检查和省、市、县三级纵向联动检查工作机制。统筹组织特邀监督检查员参加检查、与相关主管部门联合检查等。

5、加强信息化建设。依托“金财工程”建设，搭建由实时同步监督系统、监督检查管理系统和检查软件三部分构成的财政监督检查信息化平台。积极推动与各部门和单位财务会计联网，实现对预算执行情况、项目支出情况的动态监控。

6、注重监督检查成果利用。在预算编制、资金追加和制度建设中，充分运用监督检查成果，建立监督检查成果与预算安排挂钩机制。★