诌议公私协力下我国公租房治理模式的完善

彭永军

（浙江省台州市人民政府法制办公室，浙江 台州 318000）

党的“十八大”报告中，保障性住房建设被列入新时期工作的重中之重，与此同时，创新管理方式来加强社会建设也要求政府转变行政方式，广泛采纳与设计“社会协同、公众参与”的公私协力机制。因此，本文以公私协力为切入点，充分发掘社会组织、市场主体以及公民个体的重要作用，在借鉴国外公租房制度的先进经验的基础上，结合我国实际，提出公租房公私协力治理模式的完善路径。

1 完善准入机制

公租房的保障对象应当面向特定的 “夹心层”群体，只有符合法定保障条件的人才可以申请。因此，公租房的分配机制一直是公租房制度设计中的难点，究竟怎样设计才能实现分配正义，将有限的住房资源给予最需要的人，避免贫富差距的继续扩大，这就取决于公租房准入机制的合法、科学、民主设计。一般认为，公租房的准入机制包括准入标准和资格审核。

1.1 准入标准

公租房准入标准的设立既要考虑竞争力标准，如申请人的户籍、就业状况等内容，也要考虑经济标准，如申请人的收入及财产状况等。准入标准要适度，如果过高，那么很多需要救济的群体就会被排斥在保障门槛之外，结果依然无法解决社会的住房困难问题；如果过低，国家财政无力承担，将会影响政策的可持续性。这时，政府就需要通过公私协力来实现标准的制订。社会公众对于该福利有直接的利益关系，因此有权参与这种立法过程，这关系到公共资源能否公平分配。笔者认为以下两个因素是制定准入标准时所必须考虑的：

首先，关于申请对象的身份认定。公租房的申请对象应该没有身份差别，无论是外来务工人员，还是应届大学毕业生，抑或是新工作群体，都有权享受公租房福利。虽然这些群体普遍没有城市户籍，但他们都是为了参与城市建设才来到城市，城市发展的成果也理应为他们所享受。再进一步，这些特殊群体也是纳税人，政府有责任和义务保障他们的居住权。因此，户籍不应当成为申请公租房的限制条件。而现实中，许多城市也已经取消户籍的限制。

其次，关于申请对象的条件限制，主要是指申请人的经济条件。社会经济快速发展的同时，社会的贫富差距也两极分化。一部分人没有享受到经济增长的成果，沦为社会的贫困阶层，住房困难也随之而来。市场化体制所牺牲的公平必须被判断为可以得到更多效率的必然手段，而住房保障所牺牲的效率必须被判断为可以得到更多公平的必然手段[1]。如果要保障这部分人的住房需求，实现分配正义，就应当对收入及财产做严格要求，将通过自己能力可以解决住房问题的群体排除在公租房体系之外。因此，科学、合理的财产测试非常重要，各地政府要根据当地居民的实际收入水平以及房价、房租水平，合理划分公租房的收入限制标准。

1.2 资格审核

基于复杂的社会现实，我们需要严格的资格审核程序来保障符合公租房申请资格的人顺利入住[2]，而将不符合资格的对象排除在外。资格审核程序的关键在于公开，而难点则在于对申请者收入水平及财产的审核。由于个人及家庭收入来源多样化，目前又缺乏完善的社会信用体系，公租房管理机构对居民的收入情况并没有一个准确的掌握，因此给审核工作带来很大的麻烦。为了对公租房申请人的收入及财产进行有效的核实，笔者认为可以采用以下几种方式：

首先，公租房申请者的收入及财产审查是一项非常繁杂的工作，仅依靠政府会显得效率低下。作为公私协力的重要一方，申请人的工作单位和第三方机构能够凭借其专业性、灵活性、贴近社会基层等优势较好地解决这个问题，可以有效弥补政府与市场失灵的不足。因此，公租房审核必须的过程是：申请人先由所在单位进行初审，并在单位公示一段时间，然后将合格名单提交给第三方机构，第三方机构的工作人员再对申请人及其单位进行核查，并将核查结果进行公示。在公示阶段，所有社会成员都可以进行监督。审查阶段若发现申请人或申请人单位弄虚作假，可以对其进行严惩[3]。

其次，尽快建立个人信用体系。个人信用体系包括个人的工作单位、居住条件、收入及家庭财产状况等，它的建立将为公租房的审核工作提供便利，实现管理的程序化、简单化和科学化，确保管理部门迅速、有效地掌握保障对象的收入变化情况以及住房变动状况，解决管理机构与保障对象之间信息不对称的问题。如美国等发达国家的公共住房管理就凭借着完善的个人信用体系。此外，上海市针对廉租房而设计的“居民经济状况核对系统”也值得借鉴。在这一系统中，政府各部门之间展开合作，民政、劳动、税务、公积金管理等各部门之间建立信息交换机制，实现信息共享，可以更加准确地掌握申请者和承租人的实际情况。该系统的开通，在廉租房申请的把关方面发挥了重要作用，查处了不少不诚信的申请者，不仅节省了公共财政资金，也体现了分配公平。因此，在公租房的审核方面，也可以建立相应的核对系统。当然，个人信用体系不仅应该包括个人的收入、财产等实际经济状况，还应该建立信用等级评定制度，对于恶意谎报信息者，降低其信用等级，并将信用等级的高低与银行贷款、保障房申请等机制衔接。

2 合理设计租金标准

我国的住房保障体系旨在建立中等偏下收入家庭的居住保障体系，而这部分恰恰是城市中所占比重较大的中端群体，如何制定公租房的租金标准就成为社会各界广泛关注的热点问题。公租房的保障对象是“夹心层”群体，这决定了其租金价格要高于廉租房却要低于市场租金价格。但是，低于市场租金是一个很模糊的概念，究竟低到什么程度，需要建立科学合理的定价机制。目前，我国各地的实践还过于粗糙。

在公私协力治理框架下，公租房租金的确定，应该是政府、社会公众以及承租人等多方协商的结果。应该充分考虑承租人的实际收入水平，不能走过高和过低两个极端。此种实践，域外的一些先进经验值得我们借鉴，例如美国公共住房管理中的租金控制制度，主要是通过地方议会立法来实现，在立法通过时会遵循相应的民主程序。如果当地一定数量的人认为房租太高，地方议会就会实行租金管制[2]。而我国香港地区则会根据房屋面积、环境、设备、交通，对不同区域屋村制定不同的租金价格，平均水平大幅低于同地区市场租金。

我国公租房租金的制定可以依据公私协力治理机制，形成公开、公正的租金制订机制。政府应当定期举行公租房价格听证会，征求社会公众、承租人的意见，使协商确定的价格符合社会成员的共同利益。

3 严格退出机制

公租房的退出机制是实际操作中的重要环节，要监管到位，实现承租人的有序、合法、合理退出。在现实中，公租房租赁人转租、空置、改变房屋使用性质以及收入超过申请标准等违约现象大量存在，如何进行有效监管事关公租房的使用效率及分配公平。随着保障性住房大量投入使用，完全由政府部门工作人员实施监管同样不可能。在公私协力治理框架下，可以充分调动其他社会主体的力量来完成监督管理工作。

首先，充分发挥政府监管作用。在具体的监管过程中，应当做好以下工作：

第一，定期对公租房承租人的收入变化、房屋使用情况、住房状况进行检查。除了承租人自己每年申报收入变化情况外，公租房主管机构必须定期进行检查，了解公租房的使用状况以及承租人的收入情况，以免公租房被滥用。

第二，定期与随机相结合，对承租人的租赁使用是否规范，有无转租、空置、改变房屋使用性质等情况进行抽查，对租赁人形成一定的威慑作用。

第三，接受日常咨询以及进行宣传教育。一方面，政府的公租房主管机构因其具有一定的专业知识和管理优势，可以权威解答相关问题；另一方面，此举也可以使政府深入群众，进行公租房政策的宣传教育，培养和提高承租人的自律精神，使其遵守合同约定。

其次，要建立良性互动的社会监督机制。任何事关人民群众切身利益的事情都需要社会公众的广泛监督，而畅通的监督渠道是社会公众实施监督的首要条件。其应做到两点：第一，信息公开。非营利组织必须把申请人的申报材料以及监督情况公之于众，通过各种新闻媒体方式，扩大监督范围，接受社会各界的监督。第二，设立专门举报电话、信箱或邮箱，为举报不法行为的社会公众提供便捷的举报方式，同时为举报人的信息保密，若举报属实，可予以一定奖励。

最后，加大惩处力度。违法成本过低，不足以威慑违法行为人。因此，公租房若想不重蹈廉租房、经济适用房的覆辙，必须制定严厉的惩处标准。对于公租房的转租、空置、改变使用性质行为，以及故意虚报材料的行为，要从立法角度制定严厉的惩罚措施，并坚决执行。对于申请人工作单位弄虚作假行为、公租房管理人员的徇私枉法行为也必须严厉处分。

只有通过公私协力成员的协调配合，才能实现公租房的有效监督管理，而在此基础上才能达到承租人的有序退出，保障公共资源的公平分配。

4 健全配套服务

公租房不仅仅是简单的居住问题，它同时还承载着交通、安全、教育等一系列城市公共服务问题。只有相关的配套设施及服务匹配公租房建设的进程，才能真正为“夹心层”群体减轻压力，提供方便。配套服务的完善需要政府与社会主体的公私协力，共同管理。

首先，要通过招投标形式选择适格的物业公司，实行专业化的物业管理，为居住者提供舒适、方便的生活环境。对于物业公司的选择，应该进行公开招标，并由政府对其实施指导和监督。与此同时，政府应该给予中标的物业公司相应的政策政策，如对于商品房中配建的公租房，统一由商品房小区物业公司管理，政府对承租人或者物业公司提供一定的补贴。

其次，加强政府与社区的合作，建立独立自治的管理组织。由于公租房小区居住者素质参差不齐，容易引发矛盾，因此需要通过志愿性质的自治活动来保证小区居民的生命财产安全，及时化解矛盾，维护小区的和谐稳定。

最后，政府对配套的公共医疗、交通、教育设施进行科学地规划与布局，以优惠政策吸引餐饮、文化、娱乐等各方面社会投资，为社区居民提供高水平的生活质量的同时还能发展区域经济。而市场主体也能觅得商机，从中受益，从而与政府形成稳定的合作关系。

5 结语

总而言之，公私协力治理模式为公租房制度提供了有效的优化路径，通过政府与社会主体之间的公私协力，可以实现公租房的高效利用，促进了公租房的公平分配。

[1]郭玉坤.中国城镇住房保障制度设计研究[M].北京：中国农业出版社，2010.

[2]吴立范.英美住房政策比较[M].北京：经济科学出版社，2009.