政府委派高校总会计师制度建设初探

广东省教育厅 廖开锐 中山大学 李洁雯

一、高校总会计师制度历史与政策背景

我国高校设立总会计师制度的相关政策文件最早可追溯到二十世纪七十年代。1979年，教育部颁发《部属高等学校〈会计人员职权条例〉实施细则》中第十四条提出：“凡设立一级财会机构的高等学校，根据工作需要，一般应当设置总会计师，建立总会计师的经济责任制。总会计师既是技术职称，又是行政职务，其职位相当于副校（院）长级”。2010年以前，我国规定公办高校设置总会计师的国家法律、行政法规、部门规章和规范性文件共有16次。其中包括国家法律规章，如1985年1月全国人大常委会通过的《中华人民共和国会计法》（1993年12月29日修订）、1990年12月国务院发布的《总会计师条例》，也包括教育和财政等部门颁布的部门规章和规范性文件，如1987年10月国家教委颁布的《高等学校总会计师工作试行规程》、1988年12月国家教委印发的《高等学校会计制度（试行）》和2007年1月教育部和财政部共同发布的《关于“十一五”期间进一步加强高校财务管理工作的若干意见》等。

但实际上，由于历史的、体制的原因，以及现实存在的问题，总会计师制度在我国高校并未真正地实施及推广。经过30年时间，高校总会计师制度再次成为教育管理界关注的重点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）第五十八条规定：“在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。公办高等学校总会计师由政府委派。”教育部在《深化教育体制改革工作重点》和《教育部2011年度工作要点》进一步细化了高校总会计师制度建立的工作安排，即从加强完善高校治理结构、提高高校财经管理水平、落实高校办学自主权等战略高度，落实建立高校总会计师制度有关政策。2011年4月，教育部、财政部颁布了《高等学校总会计师管理办法》，为总会计师制度的建立提供了政策依据和实施保障。

二、高校建立总会计师政府委派制度的必要性

（一）政府委派总会计师制度是高校财务治理的一项重大制度安排 建立高校总会计师政府委派制度是加强政府监管职能，优化高校内部治理结构的一项重大制度安排。近年来高校内部治理出现的问题，如校长一支笔权力过大，重大财经决策失误导致学校利益受损，基建工程招标投标不透明、不规范，贷款余额过大导致财务危机等等，多与财务治理缺失有关。实行政府委派的高校总会计师制度，是维护校内经济秩序，明晰各方经济责任、强化权力制衡、提高财务治理水平的有效途径。在当前高校经济活动日趋复杂，财务风险问题日益突出的背景下，加强政府监管职能，建立和完善高校总会计师经济责任制，是规范高校财务治理结构的必然选择。

（二）政府委派总会计师制度是高校适应财务管理改革的内在要求 随着教育事业的不断发展和公共财政改革的不断深化，高校正面临着办学规模扩大化、办学形式多元化，资金筹集多渠道化等转变，经济业务越来越复杂、财务内部控制要求越来越严密。目前，高校建设资金的主要来源除了财政拨款、预算外资金（教育收费）两大部分外，还有较大规模的银行贷款资金，形成财政拨款、教育收费、银行贷款、社会捐助等多层次的办学筹资渠道。以广东省属高校为例，2007到2009年省属高校银行贷款余额以每年约15%的比例增加，2009年底存在银行贷款的省属高校校均贷款余额近3亿元，部分贷款高校每年仅需要支付的利息就上千万元。如果没有一个专业化的管理者负责资金的筹措和合理使用，不少高校可能就会面临还贷危机和财务困境。

三、高校总会计师设置现状及存在问题

（一）高校总会计师设置现状 根据中国总会计师协会2006年开展的有关调查显示，我国行政事业单位设置总会计师的比例很小，大大落后于企业单位。截至2009年底，设置总会计师岗位的高校比例非常的少，据不完全统计，全国2000多所公办高校中设立副校级总会计师仅12人，占比不到1%。部分高校任命了财务处长为副总会计师，以此来体现对总会计师制度的执行。副总会计师一般并非校级领导，仅仅是学校的中层干部，权责相应比副校级总会计师低得多。

（二）高校总会计师制度建立面临的问题 包括：（1）仅依靠高校本身无法建立总会计师制度。1990年12月31日国务院发布的《总会计师条例》规定“事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设置总会计师”，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）提出“公办高等学校总会计师由政府委派”，2011年4月，教育部、财政部颁布的《高等学校总会计师管理办法》规定“总会计师由学校主管部门负责选聘、委派”。以上文件都要求高校设置总会计师须经主管部门批准或政府委派。事实上，历史和现实经验告诉人们，若仅依靠高校本身根本无法建立总会计师制度，而且除了教育部门和财政部门推动外，还需各级政府和组织部门的参与，高校总会计师制度才能有效建立起来。而正是由于以往各级政府对总会计师制度建设的重视程度不够，政府相关职能部门未能采取有力措施保障总会计师制度的实施，在组织上也没有将总会计师纳入统一管理，这是我国大多数高校没有设立总会计师的主要原因。倘使总会计师制度真正施行，必须依靠政府各有关职能部门及高校形成共识，一致、协同、有效地开展工作。（2）当前高校校级领导职数限制制约了总会计师岗位的设置。教育部文件规定“凡设置总会计师的高等学校，在学校行政领导成员中，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长”。目前，我国高校领导班子职数和任职资格受到组织部门和有关监管部门的严格管理，在领导岗位职数相对有限的情况下，总会计师的岗位很容易沦为空谈，无法落实。具体地说，在高校原有的校领导成员中，一般分管财经工作的副校长都不是财会专业背景的。如果该校原有编制未满，设置总会计师岗位后，原来分管财经的副校长职权将与总会计师重叠，可进行重新分工，保留原副校长职务。但一般情况下原有编制已满了，这样可设可不设的总会计师岗位就会成为领导职数限制下的牺牲品。（3）已设置的总会计师岗位在高校中的地位总体偏低。现有设置总会计师的高校没有按照总会计师制度的规定和要求赋予总会计师相应责权，发挥总会计师的真正作用。部分高校总会计师不是学校领导班子成员，没有将总会计师摆在学校领导决策层的位置，而是放在执行层。部分高校既设置了主管财务工作的副校长，又设置总会计师岗位，总会计师作为主管财务副校长的助手。在一些高校，设置了副总会计师或只有副总会计师权限的总经济师，副总会计师往往由财务处长兼任，仅仅是学校的中层干部。（4）能够胜任高校总会计师职务的高层次会计、财务管理人才欠缺。担任高校总会计师的人选，必须具有较高的思想政治素质和理论水平，熟悉国家有关财经法律、法规和规章，掌握高校的管理知识和规律，精通高校财务管理工作，组织协调能力和执行力强，坚持原则，公道正派。一方面，高校总会计师是学校财经管理工作的专家，另一方面，其又应是符合领导干部任用条件的校级领导干部。由于历史的原因，我国的会计队伍人才缺乏，特别是能够胜任副校级总会计师职务的高中级会计人才更是少之又少。

四、高校总会计师制度推行政策建议

（一）开展高校总会计师设置情况调研，掌握基本情况 目前，高校尤其是占高校比重大的地方高校，设置副校级总会计师岗位的寥寥可数。究竟是何现实原因导致各地高校总会计师制度的建立停滞不前。应该说，各地既有共同的原因也有地方的特点，不能一概地依葫芦画瓢。因此，各级政府在建立当地高校总会计师制度前，应开展充分的调查研究，深入摸清地方高校总会计师岗位设置的现状和存在的问题，抓住高校总会计师岗位设置面临的主要问题，积极寻找解决办法，逐步推开，建立和完善地方高校总会计师制度。

（二）明确政府在建立高校总会计师制度中的责任与作用 根据2010年国家教育规划纲要，我国公办高校总会计师实行政府委派制，因此，政府在建立高校总会计师制度中担负着重要的责任，也起着关键的作用。落实总会计师制度，建议首先设立各级政府推动此项工作的组织领导机构。如教育部、财政部和相关部门成立“高校总会计师制度试点（实行）工作协调小组”，统筹负责高校总会计师制度改革试点和建立完善工作，制定出该项工作的时间表和路线图，指导各地推行总会计师试点工作，定期总结分析和研究部署相关工作。各级政府的教育、财政和组织等相关部门也相应地成立当地“高校总会计师制度试点（实行）工作协调小组”，负责推行当地总会计师试点工作，定期总结分析，逐步建立和完善高校总会计师制度。

（三）建立健全高校总会计师相关制度，为总会计师制度的实施打下坚实保障 一是建立健全高校总会计师任职条件准入机制，明确总会计师任职基本条件和资格条件。二是建立健全高校总会计师选拔配备机制，制定总会计师干部管理权限、任职任期等。三是建立健全高校总会计师履职保障机制，明确总会计师主要职责权限以及履行行政职权的保障机制。四是建立健全高校总会计师日常管理机制，建立总会计师定期报告履职、年度考核、离任审计等制度。五是建立科学的总会计师评价体系，完善高校总会计师评价标准和评价方法。六是结合事业单位总会计师素质提升工程的实施，探索开展总会计师资格认证，为选聘高校总会计师提供制度保障。

（四）高校总会计师制度建立路径选择 高校推行总会计师制度，应考虑我国高校的公益事业单位的组织特点，注重坚持高等教育改革和发展的方向，确保积极稳妥，稳步推进，促进发展。建立高校总会计师制度路径宜为：个别试点→逐步推行→全面推开。首先，选择条件成熟的或办学规模比较大、银行贷款余额和财务风险相对比较高的高校进行试点，根据试点效果，分批（类）逐步推行，直至全面推行高校总会计师制度。试点、扩大再全面铺开，在五年内完成推行高校总会计师制度的使命。

（五）平衡好政府监管与高校自主权之间的关系 政府作为高校总会计师制度的组织和实施者，要从加强宏观管理监督的角度，完善对高校的财务治理，防范和控制财务风险。但是，相关管理部门在加强监督的同时也应注意平衡好政府监管和高校自主权之间的关系，不能因为实施了会计师委派制度而妨碍了大学的办学自主权。

（六）明确相关法律责任 为保障总会计师制度落实到位，应当加强对总会计师制度实施的监督和管理，对于未按规定设置总会计师的单位，阻碍总会计师依法行使职责、总会计师不依法依规履行职责等行为，应制定完善相关法律法规，明确应承担的法律责任和行政处罚。同时，应加强高校内部控制制度建设，牵制、防止总会计师的权力过大，避免总会计师利用自己的职权做出有损于学校利益的行为。