规范“三公消费”

○李恒超

最近，经由网络曝光的某市财政局在鲍翅馆一餐消费5万元的银行电子汇票单引起了广泛关注和质疑。相关负责人向公众解释，票单消费额系3个多月以来接待15批次来客的累计支付费用，至于每次的明细单据已经销毁无法提供。在一直为人诟病的“三公消费”（即因公出境经费、公务招待消费、公车购置及运行费）丑闻层出不穷的今天，这样的解释显然难以服众。

正如温家宝总理所言，管束公款消费最根本的在于两条，第一是公开透明，第二是民主监督。“三公消费”的公开与治理，单靠媒体和公众曝光是远远不够的，政府部门面向社会主动公开“三公消费”，让“三公”账单暴露在阳光下接受民众监督是时代所需。自2012年10月1日起开始实行的《机关事务管理条例》明确规定：各级人民政府应当定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。我国地方政府“三公消费”的公开透明迫在眉睫。

一、“三公消费”公开的现状分析

一直以来，我国地方政府的“三公消费”情况多被分散记录在各部门“经济支出”账目内部留存，即便每年提交人大审核的预算账目也多是按“功能支出”编制，“三公消费”的公开情况不容乐观。从2010年起，在中央政府、专家学者和社会公众有关要求预算公开的压力下，一些地方政府部门的“三公消费”情况才得以少量公布。

1.省级政府部门“三公消费”公开

2011年之前，我国省级政府部门的“三公消费”公开情况几乎还是一片空白。2011年全年只有北京、陕西、上海、广东四个省级政府部门公开了“三公消费”。2012年3月，四川省也首次在政府网站上公开了本级部门及部分单位的“三公”经费决算、预算情况。通过对比，在本级“三公消费”汇总数据公开方面，北京市公开信息最为具体，不仅有年度对比、原因分析，还有详尽的诸如因公出境人次、公车新置及维护数量等公众渴望了解的数据；上海、广东次之，只公开了上年度决算和本年度预算数额并附简单的用途说明；陕西、四川最为简单，只在相关网站公开了本级“三公消费”的汇总数字。在部门和单位“三公消费”公开方面，北京市部门和单位公开范围广、力度大，涉及预算单位100多个，且格式一致并统一发布在“首都之窗”专栏，方便民众查阅；上海、广东、陕西、四川次之，只在门户网站公开了部分试点单位或部门的“三公”数据且比较笼统。

2.地市级政府部门“三公消费”公开

作为预算公开中的孤军和领航者，焦作市经过近10多年财政公开实践，政府部门和单位的每一笔“三公经费”支出都已基本实现通过网络平台、政务大厅、“财经沙盘”等多种途径和技术手段向社会公开，领跑全国地级市前列。开封、娄底、冷水江等部分市级政府部门或单位也于2011年起开始试点“三公消费”公开，接受内部和公众监督。总体来看，当前我国公开“三公消费”的市级政府部门还非常稀少，从公开情况来看，除了焦作市可以作为一个好的特例外，当前的公开主要还是以政府单位内网、办公会议、内部文件等内部公开方式为主，部分试点单位的社会公开工作为辅。内部公开方面大多能够做到详尽具体，涉及到三公消费的细微方面如公务接待具体到批次、公车消费具体到车辆、外出学习考察具体到个人；而面向社会的公开则大多只是简单的数字汇总，流于形式。

3.县、乡（镇）级政府“三公消费”公开

作为我国第一个公开“三公消费”的县级政府，湖南省嘉禾县自2011年起开始选定部分县直属单位试点公开“三公消费”情况。江西省东乡县经过近3年的探索试点，初步建成一套“公务消费一体化监管体系”，要求每个单位内部公开每一笔“三公消费”信息，同时由县公消办、国库集中支付中心择机将各单位公务消费情况通过广场公开栏等载体进行社会公示。四川省白庙乡政府从2010年起通过公示栏和互联网向公众公开乡政府预算收支明细，将政府预算中历来讳莫如深的“三公消费”明细悉数公开。总体而言，除了极个别特例如白庙乡之外，当前我国县、乡（镇）级政府“三公消费”公开水平还普遍较低，仅有的几个公开案例主要也是以内部公开为主（较为详尽），兼有部分试点单位非常笼统地对外公布“三公消费”总数字，尚不足以真正达到主动接受民众监督的目的和效果。

二、“三公消费”公开工作存在的问题

通过分析比较各地“三公消费”公开工作的现状，联系地方政府实际，当前我国地方政府部门的“三公消费”公开工作主要存在以下问题：

1.缺乏统一标准，水平参差不齐

我国地方政府现有“三公消费”公开水平参差不齐，公开方式也从政府网站、电视台到单位内网、公示栏等形式各异，究其原因很大程度上归结到标准的缺失。从各地“三公消费”公开情况来看，大多都是地方政府在独自摸索，自行制定一套标准下发给各单位或部门进行公开。如针对公开标准，冷水江市印发了《冷水江市市直行政事业单位公开三项公务消费情况工作方案》，嘉禾县则出台了《关于开展嘉禾县“三公”消费公开机制建设试点工作的实施方案》及相关配套方案。不同地方政府关于公开“三公消费”的规定标准不一，结果造成了各地公开水平千差万别，不利于接受社会大众的比较与监督。

2.消极应对公开，形式大于内容

真正的公开是经济分类账目的公开，应当涵盖公车购置的资金、公车维护和运行的花费、公务接待的时间、人次等具体明细。然而从当前部分地方政府已经公开的“三公消费”数据来看，除了焦作市、白庙乡等走在全国前列的“另类”之外，其他地方政府部门公开的“三公消费”大多仍是“云里雾里”，简单笼统。很多地方政府和部门是出于某种压力和推力不得已公开，而非自愿公布，公开的数据只是简单地把整个年度的“三公消费”数据做一汇总然后上传至网络，形式大于内容，不仅普通百姓看不懂，很多政府官员都很难通过这几个简单的数字看懂政府“三公消费”情况，因此很难真正起到监督和约束作用。

3.相关数据难看，公开畏手畏脚

因为自身“三公消费”数据不甚合理以及观念的落后，很多地方政府或上级部门对“三公消费”公开透明的做法并不支持。有些政府官员担心“三公消费”数据一旦公布可能会成为众矢之的，引起舆论质疑从而使政府面临压力，便以各种言辞和行为为信息公开人为设障，索性不公开为妥，仅有的不得已公开也只是遮遮掩掩应付了事；同样，地方政府主动公开本级“三公消费”情况如果得不到上级部门或领导的支持，公开工作也很难真正进行下去。这些都是很多地方政府迟迟不愿公布“三公消费”的主要原因。

4.法律法规模糊，问责机制缺失

当前，有关公开政府部门“三公消费”明细的法律文件还未出台。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定政府部门有责任主动公开财政预算相关信息，只是规定了“应该如何做”，却无相应的问责要求。正在修订的《预算法》草案虽然增加了“预算公开”的规定，但是对“三公消费”是否公开、如何公开却只字未提。自10月1日即将开始施行的《机关事务管理条例》明确要求政府部门要公开“三公消费”情况，但是对如何“定期公布”、公开到何种程度也没有具体规定，只能靠各地政府自行摸索和把握。另外，从各地“三公消费”公开的情况来看，很多地方只是“为公开而公开”，缺乏相应的问责机制，面对民众的质疑毫无回应，这与公开“三公消费”的初衷背道而驰，起不到实质性的监督与制约作用。

三、规范“三公消费”的建议

从总体来看，当前我国地方政府的“三公消费”公开工作还处于起步阶段，公开范围狭窄，公开水平参差不齐，其中还存在着消极应对、流于形式、法律缺失、问责脱轨等现实问题。建议如下：

1.制定统一标准，明确公开要求

“三公消费”公开标准统一、规范有序，不仅方便民众了解查阅，也便于公众对其进行横向比较，加强“三公消费”的社会监督与制约。面对公车运行、公务接待、公款出国相关费用具体涵盖哪些方面，地方政府“三公消费”应公开至何种程度、哪些部门公开、以哪种途径公开、“定期公布”时间如何安排等现实问题，各级财政预算相关部门应积极予以明确。建议中央财政预算部门针对省级政府部门、省级财政预算部门针对市级政府部门，以此类推逐级制定统一明确的“三公消费”公开标准及细则，并定期考核、敦促执行。

2.加强监督检查，挂钩奖励惩处

在“三公消费”公开问题上，建立完善的严厉的监督检查、奖励惩处机制非常必要。在当前预算公开刚刚起步阶段，依靠各级地方政府部门的自发和自觉来主动公开“三公消费”明细不够现实。政府部门必须重视监督检查，将各部门或单位的“三公消费”具体公开情况与奖励惩处有机结合起来，如与其年终考核直接挂钩。通过定期跟踪检查，对拒不公开或态度消极、应付了事的单位或部门，严格制定和执行相应奖惩措施来敦促其真正重视和实现“三公消费”的全面公开。

3.转变干部观念，强化公开压力

财政部财政科学研究所所长贾康曾说过，“三公消费”屡禁不止是因为压力不到位，而形成公众压力的前提是比较充分的透明度。同样，“三公消费”公开工作进展如此缓慢，许多部门遮遮掩掩至今不愿公开，相关方面“公开压力”的不到位也是重要原因。除了学术界和民众要求公开的呼声之外，上级政府部门和领导干部强化“三公消费”公开的“压力倒逼”对地方政府部门至关重要。对于自身原因迟迟不愿公开“三公消费”的部门，可以通过行政命令或奖惩措施，积极施加“强制公开”的压力。阳光是最好的防腐剂，“三公消费”的公开透明是预防和制约“三公腐败”的关键，各级领导干部自身更要积极转变观念，以身作则来带动“三公消费”的公开透明。

4.健全法律法规，完善“三公”问责

作为推动预算公开最为有效的法律《预算法》，其修订过程中关于“预算公开”的规定应当更加细致明确，尤其是对于民众最为关心的“三公消费”公开工作，应当具体明确政府部门推行公开的权利和义务。同时，相关财政预算立法部门应当及早出台法规文件，明确制定各级地方政府“三公消费”公开的范围、标准以及问责奖惩机制。只有这样，“三公消费”公开工作的混乱与无序才能得以有效规范，我国地方政府部门的“三公消费”公开工作才能真正做到有法可依、有据可循。