关于荒漠化草原地区生态移民的政策分析——以内蒙古苏尼特右旗为例

红 梅，萨日娜

（1.赤峰学院 资源与环境科学学院，内蒙古 赤峰 024000；2.中国人民大学 环境学院，100872）

关于荒漠化草原地区生态移民的政策分析
——以内蒙古苏尼特右旗为例

红 梅，萨日娜

（1.赤峰学院 资源与环境科学学院，内蒙古 赤峰 024000；2.中国人民大学 环境学院，100872）

内蒙古地区自2001年起开始比较大范围地实施生态移民政策.十年来，生态移民政策的实际效果如何、是否达到了“生态保护”与“经济发展”双嬴的目的，本文以苏尼特右旗生态移民情况为基础，探讨荒漠化草原的生态移民政策的生态效益，经济效益和社会效益问题，并提出相关政策建议.

生态移民政策；生态效益；经济效益；社会效益

1 生态移民简况

苏尼特右旗位于锡林郭勒盟的西部.浑善达克沙地的源头，沙地自东南向西北横穿该旗的中部.苏尼特右旗气候干旱，属于半荒漠、荒漠化草原，即由草原向荒漠的过度地带.境内几乎没有地表水，地下水分布不均且埋藏较深.纵贯南北的古河道是苏尼特右旗最重要的水源.这里冬天漫长寒冷、春天风大多发，春旱几乎年年会有，夏季高温，降水少而集中.

2002年，该旗开始实施以奶牛养殖业为主要产业依托的生态移民工程.生态移民的迁出区为西部地区的退化草场.迁入区为该旗旗政府所在地的赛汉镇以及在镇周遍8公里和15公里处设立的生态移民村.生态移民村的建设采取了国家投资、地方配套、牧民自筹相结合的办法.移民采取政府引导、牧民自愿的方式进行.

奶牛养殖产业的经营方式如下：我国知名的奶制品企业蒙牛集团在移民村设立了奶站，移民点的牧户全部养殖奶牛以保证一定的奶源供应量，奶站由私人承包经营.政府用补贴和贴息贷款的方式鼓励牧户购买奶牛，奶牛由政府统一进购.牧户享受免费的住房和棚圈，每户分得10亩高产饲料地种植青贮玉米.牧户与奶站签定协议，必须将牛奶交售奶站并不得擅自处理奶牛.奶站以每斤0.85元的价格收购牛奶，此价格为蒙牛集团的固定收购价，奶站只赚取蒙牛集团给的管理费，每公斤0.2元.奶牛由政府引进：基本分两批：2002年唐山牛：每头贴息贷款10000元，自筹6500元；2004年澳大利亚奶牛：每头贴息贷款10000元，政府补贴3500元，自筹3700元.

2 政策效果分析

生态移民政策的生态恢复策略的成败主要取决于两个方面.第一、是否能够在新产业的拉动下，有效地实现人口的转移.第二、新的产业开发是否适合当地的生态环境，是否会带来新的生态破坏.而人口转移的成败又主要取决于新的产业模式能否带来稳定而良好的社会经济效益，从而对生活在草场退化地区的农牧民形成有效的“吸引力”.苏尼特右旗从2002年重点实施生态移民政策以来，奶牛养殖一直是其主导的产业模式，下面我们从生态、经济与社会三个角度来考察一下奶牛养殖产业的发展情况.

2.1 生态效益

经过调查发现，荒漠化草原的生态环境背景并不能给苏尼特右旗的奶牛养殖带来自然资源禀赋上的比较优势.因为，在农村地区，农民可以依靠粮食种植的副产品作为奶牛的饲料，饲养成本是比较低的.而在荒漠化草原地带，不可能有粮食作物，连较好的打草场也难以形成.可以说，奶牛饲养的饲草料成本是很高的.为了降低成本，当地开垦了大面积的高产饲料.开垦草原是最具有破坏力的草原沙化方式.饲料地的灌溉给极有限的地下水资源带了很大压力的同时导致土地盐碱化.

2.2 经济效益

荒漠化草原带高昂的饲料成本一直是制约奶牛养殖的最为关键的瓶径.蒙牛集团的定价收奶，虽然可以说为移民村的奶源建立了稳定的销售渠道.但这种由单一乳制品企业形成的垄断性收购使奶户不能根据市场和成本的情况来进行价格的谈判.这样，奶户的市场风险是巨大的.另外，由于从2002年开始，内蒙古各级政府在自治区范围内大范围地推广奶牛养殖产业.这导致了奶牛与牛奶市场的迅速饱和.

2.3 社会效益

生态移民的社会效益主要体现在两个方面.

一是生态移民所具有的扶贫功能.在生态移民实施的初期，搬迁的农牧户获得了来自政府的很多优惠政策和补助.这对贫困的牧民来说无疑是一个重要的帮助.但是，国家的补助并不能长期维持一个不适合当地条件的产业.随着奶牛产业的发展，当它与当地的荒漠化草原的条件越来越不契合的时候，很多家庭底子薄的牧户重新返贫.

另一个社会效益的体现是生态移民与城市化进程的结合.我们发现，生态移民村虽然建立在城市周遍，符合城市化的“五通”的硬件条件.但是，由于奶牛产业的不稳定，移民村的社区整合程度不高.而且，奶牛养殖本身就是个体经营的聚集居住，而并不是真正意义上的集约经营.城市化并不只是一个城镇人口数量增加的过程，更涉及到生产方式和文化心理的转变，并不是一夜之间可以达到的.

3 政策建议

结合对苏尼特生态移民实地调查，再总结经验的基础上，笔者提出以下的政策建议.

3.1 建立有效的产业开发及产业环评机制

通过总结荒漠化草原地区推广奶牛养殖的经验教训.我们发现，对生态脆弱地区而言，选择适合当地自然环境的产业是解决当地生态问题与发展问题的关键.只有适合当地生态条件的产业模式才能产生良好的经济效益，才能形成有效的经济拉动，在根本上促进牧区的经济发展和城市化进程，也才能从根本上保护生态环境.所以，建立有效的产业开发及环评机制是当务之急，相关部门应在全面深入了解当地的生态条件的基础上，对产业项目进行经济效益与环境影响评估，以避免产业选择的盲目性带来的更大的经济损失和生态代价.

3.2 以间接规范性政策替代直接干预性政策

我们可以发现，生态移民实际上是一种以政府直接干预的方式来保护生态环境和促进经济发展的政策.这时，政府成为了唯一的生态保护责任的承担者，甚至包办了地方的经济发展的各项事务.这是有限的政府职能和财力所无法承担的.事实上，任何一个政策的制定与实施都离不开对政府职能的清晰定位.在经济发展中如何规范政府行为已经有了广泛的探讨.实践证明政府直接介入经济事务并不是效率最高的选择.政府规范市场秩序、维护社会公平、注重公共服务的职能应该加强.在环境保护领域，明确的政府职能也是有效解决问题的关键.各种环保社会团体和广大的农牧民都是积极的环保行动的能动主体.政府应该加强环保意识的普及，并为他们自主的环保实践提供规范性的平台和宽松的政策空间.对于破坏生态的行为，也应建立和强化各类政策法规的规范性，形成有效的监督机制.

3.3 以参与式扶贫代替输血式扶贫

在调查中发现，从生态移民政策制定到实施，从奶牛产业的确立到开展，基本上是政府层面的政策决策.当地农牧民并没有参与其中，他们的意见和建议也没有很好地传达到政策决策部门中去.政府虽然怀着良好的愿望，积极地为当地的扶贫发展寻找出路.但其扶贫方式基本上是单向的输血式的扶贫.然而，只有当地人对自己生活的草原最了解，对生产生活中的各种现实条件最清楚，在扶贫发展项目中，应该形成一种有着广泛的群众参与决策和发展机制.单向的输血式扶贫也不利于当地牧民建立自主开创新生活的信心，容易产生“等、靠、要”的惰性.而积极的参与式的扶贫发展模式，有利于增强当地人自主面对生产与生活问题的能力和信心，也使他们长期形成的生存智慧有了更为广阔的通过再创造而重获生命力的空间.

3.4 探索生态治理中的利益平衡机制

在生态移民当中，我们发现，国家投入了大量的人力、物力和财力是希望挽回日益恶化的“生态”；而作为生态退化地区的地方政府则更为关心因生态问题而受到制约的经济“发展”；对于生于斯长于斯的农牧民而言，他们关心的则是自己“生活”中的现实问题.这就形成了一个“国家要生态、地方要发展，牧民要生活”的局面.但事实上，生态、发展与生活是须臾不可分离的整体.不同利益主体只从自己的立场出发是不能有效解决问题的.应该明确的是，“生态”不仅是中央的“生态”，更是当地人的“生态”，也是当地人的“生产”与“生活”的基础.草原的生态保护并不只是一个国家“赎买生态”的过程，而是一个在发展过程中如何平衡中央与地方、政府、企业与社会之间的环境权益与环境义务的问题.这无疑还需要更深入的政策研究和更具有创新性的政策改革.

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1673-260X（2012）10-0099-02