关于调整和完善强农惠农政策的建议——以某区实务工作为例

■丁国强 刘招勇 向 俊

关于调整和完善强农惠农政策的建议
——以某区实务工作为例

■丁国强 刘招勇 向 俊

自农村税费改革以来，我国开启了工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展的新时代，国家陆续出台了粮食直接补贴、农作物良种补贴、农资综合直补、农机购置补贴、家电下乡补贴等一系列强农惠农政策，惠农资金项目不断增多，资金规模不断扩大。在强农惠农政策落实过程中，存在着一些不容忽视的问题，须加以改进和完善。

一、现状特点

国家强农惠农政策资金在某区主要体现出“四多”的特点：一是管理部门多。涉及财政、民政、卫生、文体、教育、计生、科技、水务、卫生、交通、农业、农机、林业、农办、水产、经管、血防、建设、农办、农业开发办、组织部、畜牧共22个部门。二是资金种类多。2011年，该区强农惠农资金涉及支持农村基础设施建设、涉农补贴、支持农业产业化和社会化服务建设、农业综合开发、农村综合改革、农业防灾救灾、支持农村社会事业发展、支持农村基层组织建设、财政扶贫开发9大类84项强农惠农资金。三是资金数量多。2011年，该区共有强农惠农资金41113万元，其中上级投入37583万元、本级配套2925万元、本级投入605万元。四是兑付方式多。根据各项强农惠农资金管理制度的要求，有“一折通”发放、部门审核发放、提货直接抵扣、承保机构兑付、工程验收报账拨付等多种兑付方式。

二、主要做法

该区一直以来高度重视强农惠农工作，把政策资金的落实发放当做大事、要事来抓，切实维护和保障农民的根本利益。

（一）系统化学习政策

一是，开展培训“教”政策。每年举办数期乡镇财政干部业务培训班，将强农惠农政策纳入培训的重要内容。二是上派干部“学”政策。区财政局抓住所在省财政厅举办全省基层财政干部业务培训班、全省基层财政所长培训班等契机，每期均按要求选派区乡财政业务骨干参训，近年来共有50多人参加培训。三是部署工作“讲”政策。定期召开会议，并分别制定每年度各项强农惠农政策的工作方案，加强组织领导，明确操作规程，传达和讲解上级的相关政策要求，促进强农惠农政策有利有序有效落实。四是规范管理“清”政策。区乡具体负责管理相关强农惠农政策的工作部门，将上级下发的政策文件，以及与强农惠农政策相关联的法律法规全面整理、装订成册，经常组织学习，及时依据政策解答群众咨询，以处理工作中遇到的问题。

（二）立体化宣传告知

一是印发宣传资料宣传。每年初，印制《粮食补贴政策致农民朋友的一封公开信》14万余份，定期将直接惠及农民的20余项惠农政策编印成 《某区惠农政策知识问答》，安排乡镇干部和村干部一并发放到户。二是通过电视报纸宣传。全区补贴资金划转到农户后，在当地电视台新闻综合频道的黄金时间连续一周发布《某区惠农补贴资金发放公告》，同时在当地知名度很大的《某某日报》上进行刊登，通知全区农户可以随时到邮政储蓄银行领取补贴资金。三是通过橱窗标语宣传。各乡镇在村务公开宣传橱窗上公布有关强农惠农政策、补贴标准等内容，在主要路段、集市悬挂横幅、书写标语来宣传强农惠农政策。四是发动乡村干部宣传。乡村干部以召开村民代表会议、村民小组会议及入户宣传等点对面、点对点等多种方式的认真宣传惠农政策，有些村干部还以打电话或发短信的形式向外出务工农民及时将惠农政策宣传到户。

（三）程序化核查发放

特别是在粮食补贴资金发放过程中严把“三关”，做到程序化发放。一是严把摸底关。安排乡镇集中人力、集中时间，进村入户核查每个农户的补贴作物种植面积和品种结构情况，由农户签字认可。二是严把公布关。将每个农户的补贴作物面积分村组进行张榜公布，并设立举报电话，广泛接受群众监督，发现问题及时进行调整。三是严把审核关。各村组将经公示后群众认可的惠农补贴作物面积分户情况，经村主任签字、包村干部签字后，报财政所审核、录入、汇总。乡镇政府负责人和财政所负责人分别对汇总表进行审定，经签字盖章后上报区财政局。

（四）规范化管理资金

一是整合发放“三补”资金。针对粮食直补、综合直补和农作物良种补贴资金来源渠道不同、下拨时间不一致等弊端，该区从管理机构、发放时间、发放方式、监督检查、信访处理五方面进行整合，推行归口区农村财政管理局整合发放管理的模式，做到一个单位主管，委托本市邮政银行一家金融机构代发，全部实行“一折通”一种方式发式和一次性发放到户。二是直接对农民的其他补贴资金直达农户。家电下乡、摩托车下乡、能繁母猪等补贴资金由区财政局直接委托邮政银行实行“一折通”发放到户；农村低保、农村五保、新型农村合作医疗补助、农村独生子女家庭奖励等，由相关职能部门实行“一折通”发放到户。三是严格管理项目资金。对涉农工程项目类资金坚持“专户存储、专账核算、专款专用”的原则，实行立项评审制、法人制、公示制、招投标制、合同制、监理制、政府采购制、县级报账制等十余项制度，严格资金管理，以确保强农惠农资金规范运行。

（五）经常化监督检查

一是坚持政务公开制度。各项强农惠农政策落实情况全部在本区财政与编制政务公开网上予以公开，广泛接受监督。二是坚持接待群众来电来访制度。区财政局相关科室、区纠风办等单位随时接待群众来电来人来函，对群众举报或反映的问题及时登记、调查、处理，并一一回复。三是坚持明察暗访制度。每年通过组织相关部门结合各自职责实施重点核查、动员乡镇拉网式核查、组织专班暗访督查等方式，深入查找问题，及时整改到位。四是坚持责任追究制度。对监督检查中发现的违纪违规问题，从不手软，做到了发现一起、处理一起，起到了震慑一方、教育一片的作用。

三、存在的主要问题及原因

从近年来开展强农惠农资金专项检查及日常监管的情况看，该区各项强农惠农政策总体上已落实到位，取得了较好的经济效益和社会效益。但是，部分强农惠农政策落实的过程中，也确实存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下方面：

（一）粮食“三补”政策

粮食“三补”政策落实中主要存在六个方面的问题：一是少数村集体和个别村干部套取补贴的问题；二是部分农户虚报种植面积和种植结构多领补贴的问题；三是农户种植二轮延包面积之外的土地未能享受补贴的问题；四是土地流转不规范，在流转土地上种植农作物由补贴对象难以确定的问题；五是部分种粮农户信息录入不准确的问题；六是少数村组“公开信”、“监督卡”没有及时发放到位等问题。以上问题主要有三个方面的原因：

1、政策操作性不强。一是政策设计复杂，补贴依据不统一。粮食“三补”包括粮食直补、农资综合直补、农作物良种补贴三大项，针对早稻、中稻、晚稻、小麦、玉米、棉花、油菜7个农作物品种的种植面积进行补贴。其中粮食直补、农资综合直补依据农户上年种植的早稻、中稻、晚稻、小麦、玉米共5种农作物的实际种植面积发放补贴，农作物良种补贴分别依据农户当年二轮延包面积范围内种植的早稻、中稻、晚稻、油菜、小麦、玉米、棉花共7种农作物的实际种植面积给予补贴。二是补贴品种难核实。该区现有种粮农民12.4万户，全区仅二轮延包面积就达43.7万亩，涉及农田田块数在60万块以上，要核实出每一块田地当年和上年度种植的7个补贴农作物品种，工作量极大。乡村干部没有足够的时间和精力逐户逐田块核查。因而，不可避免地会有一部分农户将不是补贴农作物品种作为补贴农作物品种上报、申领补贴。三是二轮延包面积之外的种植面积补贴资金难落实。由于粮食“三补”资金上级是以二轮延包面积为参考依据安排的，所以该区二轮延包面积之外的如开垦种植的荒地、河滩等2万余亩未能享受补贴，但这些种植农户一直依据“以实际种植面积”发放补贴的政策规定，要求领取补贴。四是种植流转土地的补贴对象难确定。按照以农户“实际种植面积”给予补贴的政策规定，补贴应发放给实际种田户。按照《农村土地承包法》规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，且规定“实行依法、自愿、有偿流转，流转的收益归承包方”，则补贴应发放给拥有土地承包权的农户。由于大数农户没有正规的流转合同，多以口头形式委托他人耕种，实际种植户和承包户为领取补贴时有上访的现象发生。

2、有关各方追逐利益。一是部分农户有“多报多得”的心态。由于受利益驱动，有的农户不按真实的种植结构申报，而是按可得到补贴最多的结构申报，如种一季报两季、种油菜报小麦、种棉花报中稻等。二是有些村集体存在弥补经费不足的动机。农业税取消后，转移支付平均每村只有2.3万元，多数村集体再无其他稳定的经济来源，经费不足以保障工作运转、五保供养、待遇报酬。还有的村集体在税改前为完成财经任务，由村干部个人垫付资金，使村集体欠有债务。因此，有些村就盘算以虚报补贴面积套取粮补资金来弥补经费不足。

3、部分乡村干部责任心不强。农村税费改革后，乡镇公务员及参公人员驻村力量不足，驻村只能主要依靠服务中心人员，但由于其身份、地位、待遇、成长进步空间与公务员相比有一定差距，因而有的驻村人员责任心不强，在粮食“三补”基础数据核查工作中工作不够认真细致，没有深入农户家中问清楚、深入田间地头核清楚。有少数村组干部没有全部将“公开信”、“监督卡”等宣传资料发放到户。有的村组干部为了笼络人心，对农户申报的种植结构不认真核实、不坚持原则把关。

（二）农机购置补贴政策

农机购置补贴政策落实中存在少数农业户口的居民为非农业户口的居民代购农机、代办申领补贴的问题，也有的购机人违反政策在二年内擅自转卖农机。主要有四个方面的原因：一是真正的购机人难以分辨。在农机购置补贴在整个办理过程中，代办者全程参加，根本无法判断其是否属于真正购买。二是转卖农机难控制。由于我国省与省之间的农机补贴政策的执行存在差异性，有的邻近省份对收割机和插秧机不纳入补贴范围，因而为转卖农机提供了外部环境。另外由于农机手经常跨区域作业，流动性比较大，本地极个别机手在外作业的过程中，只要外省农民有意愿就转卖。尽管是极个别现象，但难以杜绝。三是见人见机核查难。投资20万元以上的收割机是最为典型的跨省市辖区作业的农机，难以核查。收割水稻，三、四月份起在海南，十一、二月份在黑龙江。割麦子五月份在本地，其余收割时节到河南、河北、山东等地。每年一二月份又将收割机运送到江苏生产厂家进行大修和保养，因而很少能见到机械，难以核查。四是补贴对象公示难到位。农机购置补贴工作，时间跨度长，每年从4月份开始，至12月份结束，长达180多天。政策要求随时办理，随时公示，难以集中办理、集中公示。加之有的乡镇没有农机工作机构，临时指定的农机管理人员岗位不固定，心思不专一，责任难以落实。

（三）强农惠农工程项目类资金

强农惠农工程项目类资金存在职能分散、整合不够、使用效益不高的问题。主要原因是强农惠农工程项目类资金的使用和管理点多面广，拨付渠道多，参与管理部门多，分别有各自的资金管理办法、使用规定和检查验收要求。县市区一级如果想自主整合各类强农惠农工程项目类资金，则会面临专款不专用的问题。但是，如果不整合，则会使用效益降低。如农业综合开发办公室管理的低产田改造项目、水利局管理的小农水项目、国土部门管理的土地整理项目资金，其实质都是用于农田水利建设，但三个主管部门各自安排各自的项目，缺乏全域统一规划、统筹整合安排，所以资金使用效益、项目发挥作用并不是很高。

（四）部分强农惠农政策要求地方资金配套

近年来，上级出台的很多强农惠农政策都要求地方按一定比例配套资金。2011年，上级对该区共拨付的强农惠农资金有新型农村合作医疗补助、村级公益事业一事一议财政奖补、农村义务教育保障机制改革资金等11项资金要求区级财政配套，共配套2925万元，配套比例占上级拨付资金的15.8%。今年以来，要求配套的资金规模进一步扩大，配套率进一步提高。元至7月，有8项资金要求区级财政配套，共需配套3808万元，比2011年全年配套资金还多883万元，配套比例占上级拨付资金的28.7%。就目前单项资金与上年同比配套资金明显增加的有：一事一议财政奖补配套增加683万元，新农合医疗补助配套增加896万元，农村义务教育新机制改革资金配套增加254万元。在下半年，到底还有多少强农惠农资金需要区级配套还不清楚。虽然该区经济发展较快，但正处于发展的上升期和爬坡过坎的关键节点，财政收支矛盾仍然突出，强农惠农配套资金的增加，进一步加大了保工资、保运转、保稳定和加快发展的难度。

四、调整和完善强农惠农政策资金的建议

（一）建议将粮食“三补”政策合为一体直接按二轮延包面积发放补贴

现行粮食“三补”政策的操作性不强，难以真正落实，未起到调节种植结构、鼓励农民种粮的作用。如按现行粮食“三补”政策，种双季稻（早稻+晚稻）是种一季稻（中稻）补贴的2倍，虽然种双季稻比种一季稻享受的补贴多，但由于生产成本、劳动强度、比较效益等因素，多数农民仍然选择种一季稻，农民想种什么主要是靠市场调节。如2010年全区早稻、中稻、晚稻面积分别为5.8万亩、27.3万亩、6.7万亩；2011年全区早稻、中稻、晚稻面积分别为5万亩、26.5万亩、6.7万亩。将粮食“三补”政策合为一体直接按二轮延包面积发补贴，便于操作、简单易行、减少行政成本、防止虚报冒领。

（二）建议改革“差额购机”模式，实行“全额购机、核实补贴”模式

针对农民为他人代办和擅自转卖农机的现象，在现有农机补贴政策大体不变的情况下，购机农民在补贴机具经销商处全额购买目录农机，取得正规发票，报区农机局、区财政局备案核实。6个月以后，区农机局和区财政局组织专班随时进行入户核实。情况属实的，区财政局及其乡镇财政所通过 “一卡通”将补贴资金拨付到购机农户账户。这样可以有效解决农民无风险代办、无风险擅自转卖的问题。

（三）建议建立强农惠农工程项目类资金整合机制

建议省政府授权县市区一级政府在不改变资金投入方向的前途下拥有整合使用的自主权，以避免资金使用分散等问题，以确保最大限度地发挥涉农资金综合效益和项目政策效应。省政府可以考虑把部分省直部门的强农惠农工程项目资金进行整合，按各地农业人口数或农业发展现状切块分配到各县市区，由县市区结合本地实际，在全域规划的基础上自主统筹使用。

（四）建议上级减少或取消强农惠农资金的地方配套资金

特别是在教育、卫生、水利、计划生育等方面的支出取消或减少县市区级财政配套比例。同时，希望上级进一步加大强农惠农资金投入力度，并选好投入方向，如安排化解村级债务、提高村干部待遇等方面的专项资金，以维护农村社会稳定，提高村干部的工作积极性，促进各项强农惠农政策更好落实。

湖北省孝感市孝南区财政局）