当前财政专项资金存在的问题及对策——以四川省113个市级科技计划项目财政支持资金为例

■刘胜良

当前财政专项资金存在的问题及对策
——以四川省113个市级科技计划项目财政支持资金为例

■刘胜良

财政专项资金，是指国家、地方各级人民政府及其财政部门依据有关法律、法规、规章和政策设立的、具有专门用途的财政性资金，包括中央、省、市(州)和县(市、区)等各级财政为完成特定的行政工作任务以及经济和社会事业发展目标而安排的生产建设性、事业发展性的项目资金。近年来，财政专项资金监管力度得到加强，对于促进财政专项资金的规范管理，提高使用效益，发挥财政专项资金在加强宏观调控、维护群众利益、促进经济社会发展方面的作用意义重大。同时，财政专项资金监管中存在的问题不可小觑，及时研究并解决这些问题，对于财政专项资金监管也具有特别重要的意义。

为保证研究结论的准确性和代表性，本文选取了四川省2009年市级科技计划财政支持资金审计项目113项，涉及财政专项资金3165万元，分布在20个县（市）区。其中：重点项目58个，金额2380万元，占75.2%；一般项目55个，金额785万元，占24.8%。

一、当前财政专项资金存在的问题

从研究案例分析得出，当前财政专项资金主要存在五个方面的问题：一是项目的真实性问题，有的项目并不存在，有的项目与支持要求不符；二是项目资金使用的规范性问题，有的资金支出与预算不符，资金分配不合理，资金支出不真实，项目资金及财政支持资金未分别设专账管理等；三是配套资金不落实，有的配套资金未及时到位，配套资金与预算不符，配套资金支出不合理、不真实等；四是项目实施和效益情况差，有的项目未按计划进度实施，实施效果未达到预期目标；五是政府归口部门管理不到位，特别是未履行地方监督管理职责。在审计过程中，需要重点关注以下问题。

（一）项目申报不符合规定

1、申报单位进行虚假或不实的申报。一是申报单位提供伪造或变造的申报材料，在注册资金、财务状况、资信证明、类似项目业绩、社保证明、税收缴纳等方面造假，如某单位为了满足“注册资本不少于1，000万元”的财政专项资金申报条件，提供了伪造的企业法人营业执照（副本）复印件，将注册资本和实收资本均由500万元人民币改为1，000万元人民币；二是项目单位的申报数据，存在虚列或夸大的情况，更有甚者，有的单位“张冠李戴”，将其他主体的实施数据作为本单位的申报数据；三是申报单位隐瞒项目有关的重大事项， 如某电化公司 2003、2004、2005年已连续3年严重资不抵债，无持续经营能力，但该公司隐瞒这一情况，于2006年申请到财政专项资金，结果在资金到位不久后就停产，造成财政资金的浪费；四是基层政府借用企业名义进行项目申报，如某县政府成立项目推进办公室，牵头组织实施某项目，为了申报财政资金，以某企业的名义上报材料，最终获得了财政补助资金100万元，由政府进行资金分配，不符合项目的管理规定；五是同一个项目通过多种渠道进行申报，存在“一女多嫁”的现象。

2、项目不具备必要的资金保障条件。一是个别项目单位资不抵债，明显缺乏配套资金，如某数据库多平台支持应用工具项目，预算投入金额为450万元，但项目申报时累计亏损达到158.88万元，已出现严重资不抵债，从资金实际到位的情况看，该项目自筹资金支出仅为7.8万元，配套资金不能到位，与预算投入金额严重不符；二是有的项目无配套资金预算，全部依赖国家资金，如某焊接设备及自动化系统项目，财政资金支持40万元，没有配套资金预算。

3、部分单位以完工项目进行违规申报。审计发现，部分项目单位以完工项目申报财政专项资金，有的项目已拥有相应的知识产权。据初步统计，在113个科技计划项目中，涉及完工项目16个，经费460万元。其中：一般项目9个，经费150万元；重点项目7个，经费310万元。

4、部分项目单位的申报地（或办公地）与注册地不一致。如某工艺装备设计制造研发项目注册地为高新区，申报地为青羊区；某娱乐通信（系统）项目注册地为武侯区，办公地为郫县。

（二）随意变更项目的实施主体

如某粮食规模化生产示范项目，项目实施单位由某研究所擅自变更为某农业公司；某油墨树脂技术研究项目，申报单位未经批准将经费40万元转拨给关联企业实施；某花木工程项目，未取得书面批准文件，承担主体调整为四个单位，某废水处理项目，自行将申报单位变为项目监督单位，而实施单位违规变更成其他主体；某INTERNET网系统，由其子公司负责技术实施，而申报单位只负责管理。

（三）项目资金投入不到位

一是已完项目的投入资金与申报数不一致，如某县某示范工程项目，实际投入资金比申报数少81.5%；二是处在执行期的项目到位资金与时间进度明显不匹配，如某养殖配套技术研究项目，资金到位率比时间进度少62.9%。

（四）项目实施不符合规定

一是个别项目未能按计划实施，如某电池工艺的研发项目，补助经费20万元，申报单位因内部管理和市场因素，未按计划实施，未使用财政经费；二是部分项目未能完成预期目标，如某县某研发项目由于政策和环境因素影响无法继续进行项目，又如某通信项目，未完成销售收入、缴税总额、净利润、节创汇等经济指标。

（五）项目资金使用不合规

1、部分单位违规使用财政专项资金。一是套取财政专项资金；二是部分财政专项资金被挤占挪用，将财政专项资金用于弥补经费不足、发放福利和补贴、建设办公楼等公共及福利性支出；三是个别项目未经批准改变财政专项资金的用途；四是“突击花钱”，隐瞒财政专项资金结余。

2、项目资金支出结构不合理。一是人员费支出比例较大，如某综合理财引擎项目人员费支出970万元，占全部项目支出的81.5%，某以太网接入交换机项目人员费支出2262万元，占项目支出的74.9%；二是设备支出较多，且不能证明与项目直接相关，如某孵化园平台建设项目设备费支出2796.08万元，占项目支出的94.8%，某医疗留置针项目设备费支出1352.03万元，占项目支出的89.7%；三是部分项目能源材料费支出较大，与企业正常生产经营中的原材料支出难以区分，如某直流埋弧焊机项目能源材料费支出950万元，占项目支出的76.6%，某兔肉制品项目能源材料费支出850万元，占项目支出的76.0%；四是项目管理费支出比例不符合规定，如某LVDS图像发送接收器项目管理费支出123.92万元，占项目支出的30.1%；五是个别项目其他费用支出比例较高，如某电阻触摸屏项目其他费用支出880万元，占项目支出的36.8%。

3、部分项目的实际支出内容与预算严重不符。部分项目预算数与实际数差异较大，项目的预算编制和执行流于形式。如某电子器件研发项目总支出2392万元，超预算820%，其中设备费支出780万元，超预算609.1%；能源材料费支出400万元，超预算6566.7%；试验外协费支出20万元，超预算300%；差旅费支出109万元，超预算2625%；会议费12万元，超预算1100%；管理费支出87万元，超预算4250%；其他费880万元，超预算43900%。又如，某腺病毒注射液临床研究项目，人员费支出161万元，超预算120.5%；能源材料费支出133万元，超预算1377.8%；试验外协费支出94.9万元，比预算少69.8%；差旅费支出30万元，超预算540%。

4、个别项目的资金拨付不符合规定。如某兔肉制品研发项目经费30万元，未直接拨入项目单位，而拨付给了项目单位的关联企业；又如，某茶叶示范基地项目经费30万元，合同签订单位将部分经费25万元拨给当地镇人民政府。

5、部分项目的资金使用不合理。一是资金支出受益项目的划分具有随意性。二是部分单位未提供资金的具体支出项目，客观上较难作出区分。三是部分单位将科技资金拨款全部用于人员费支出。四是部分单位将全部或绝大部分专项资金转付给合作单位，如某自动化系统项目将财政科技支持资金40万元全部转给某高校。

6、财政专项资金形成的资产未纳入国家权益管理。经初步统计，92个审计项目的科技资金用于购买设备784.39万元，未按资金管理办法的规定列入资本公积，未纳入国家权益进行管理。

（六）政府归口部门对项目的监管不到位

由于财政专项资金项目申报时间紧、任务重，加之政府归口部门职责多、人手少、工作经费不宽裕等原因，政府归口部门往往未能履行地方监督管理职责。一是在项目申报中，有的政府归口部门未经过严格的审核和评审程序，直接在申报材料中加盖公章；二是有的政府归口部门为了本地区的利益，采取宽松的支持政策，对申报项目均给予亮“绿灯”；三是个别政府归口部门工作人员缺乏对申报项目的基本了解，敷衍了事，盖章转报；四是在项目实施过程中，多数政府归口部门未实施必要的监督和管理，未对资金的管理和使用进行必要的监督。

（七）会计核算不规范

一是项目资金未设专账管理，个别单位采用台账的方式进行登记。在项目资金支出核算中，少数单位在“研发支出”科目中集中反映项目投入，多数单位分别在固定资产、原材料、管理费用、销售费用、开发成本、生产成本、制造费用、资本公积（冲）等科目中进行核算。二是财政专项资金的会计核算不统一，归纳起来，涉及12个会计科目，即：专项应付款、长期应付款、其他应付款、资本公积、递延收益、补贴收入、营业外收入、管理费用（冲减）、应用技术研究与开发、拨入专款、拨入资金、专款收入。

二、加强财政专项资金监管的对策

（一）建立动态分类监管模式，逐步实行“快速通道”和“黑名单”制度

对于缺乏诚信、虚假申报、直接或间接拒绝接受监管、涉嫌骗取国家财政资金的项目单位，列入“黑名单”，定期或永久禁止其申报财政专项资金项目；对于审计评价较好的归口管理部门和项目单位，逐步纳入项目“快速通道”，优先支持其申报的专项项目。未实施的项目，应当收回财政资金，项目需要实施的，应当重新按程序申报；未达到预期目标的项目，应当分析原因，采取相应措施处理；存在其他问题的，应当责令限期整改。

（二）建立“联席会议”制度，形成纵横监管合力，对申报单位和项目实行联合监管

一是进一步加强局内各处室的协调，共享监管资源和信息，从不同角度监管项目和资金，杜绝“变脸申报”、“带病申报”等行为；二是加强与政府归口管理部门的沟通，明确各自监管职责，各有分工、各有侧重、各司其职，形成监管合力，填补“监管盲区”，防止监管流于形式；三是加强政府部门之间的沟通，逐步限制“一女多嫁”的行为，防止同一个项目在不同部门、不同专项资金、不同年度进行反复申报；四是加强与审计专业机构、评估机构、监理机构的沟通，获取决策参考意见。在制定项目申报指南、项目初审、项目公示、项目批准、项目实施、资金监管、绩效评价等环节，听取专业意见，做到依法决策、科学决策。

（三）寓服务于监管之中，更加注重监管内涵，努力实现“政企共赢”的局面

一是组成专家咨询团队，协助政府部门提供财政专项资金项目的全程专业指导，解决项目申报到实施过程中遇到的疑难问题；二是组织专业培训和辅导，特别是对项目的管理规定、项目遴选、项目指南、项目申请书和可行性研究报告的编制、企业内部控制和规范管理、项目资金核算和管理、科技资金的使用、项目的财税政策、法律责任，以及申报单位的其他专业需求提供实务性的培训、辅导；三是提供延伸服务和增值服务，发挥科技平台辐射效应，利用政府科技平台的功能，为项目单位到资本市场投融资、做大做强、境外扩张、转制转型、担保合作、管理改善等方面提供便利条件；四是加强项目申报环节审查，完善审查内容，规范审查程序，严把项目准入关。

（四）重视项目实施的过程监管，构建事前、事中、事后的协调监管体系

1、推行财政专项资金的过程监管，严格追究监管者缺位的责任。一是建立财政全程监督机制，实行常态监督与重点抽查相结合，将事后抽查转为事前、事中、事后全过程的监督。在专项资金预算编制环节监督预算编制，在资金拨付环节进行及时性、合规性监督，在项目实施过程进行日常监督，完善重大项目派驻监管员制度，在验收环节进行真实性监督，在项目完成后实行重点抽查；二是依法追究监管者缺位的责任，明确项目申报环节、验收环节、过程监管环节、审计考评环节相关单位和人员的职责，对于玩忽职守、徇私舞弊等行为要严格追究法律责任，并给予相应的纪律处分。

2、项目监理机构应当勤勉尽职，按合同履行全过程监理职责。监理单位应当严格按照规定对项目资金落实与使用情况、计划进度完成情况、技术和质量等指标完成情况、经济指标完成情况以及项目实施过程中存在的其他问题等进行全过程监督和管理。在监管过程中，对于发现的问题应当及时报告、及时处理。

3、验收机构应当严格把关，形成客观、准确的验收结论。验收人员应当比照验收条件，逐项核查，发表公允的验收意见，供相关各方参考。

4、项目实施主体、内容、期限、目标等要素发生变更，必须按原程序审查批准。对于擅自变更，不按规定程序报告的，应当暂停拨付甚至收回科技资金。对于将科技资金整体划转的项目，应该进行专项核查，防止“挂名申报项目”。

（五）规范项目资金的核算和管理，加强项目资金考核、分析和评价

1、将会计核算和财务管理的规范性作为项目申报和验收的必要条件。修改财政专项资金的管理规定，将项目单位会计核算和财务管理的规范性作为项目申报和验收的必要条件，且作为评审和审查的否决指标。在项目申报和验收过程中，审查人员必须对项目单位的会计资料进行审查，对中介机构出具的审计报告进行分析，以此判断项目单位的申报条件、经济实力、财务状况、管理水平，同时，对于发现开具假发票、做假账、提供假审计报告等行为，须移交相关部门进行严肃查处。

2、明确项目资金专账管理的做法，统一科技资金支出项目的确定方法，规定经济指标的统计口径。由于申报单位的收入及利税一般不只是实施单个项目产生的，为了较准确地评价经济指标，应明确申报单位对项目资金进行专账管理的做法，并且应当分项目进行收入、成本费用等会计核算，以便于划分科技资金支出项目，统一经济指标的统计口径。

3、制定科技资金形成固定资产、知识产权和其他资产的管理办法。建立相应资产的名册，落实管理部门和责任，保护国有资产权益。

4、开展财政专项资金的绩效评价。建立和完善专项资金的绩效评价体系，对于所有已经完成的项目，都要进行绩效评价，作为考评和决策的参考；对于实施中的项目，每年由财政专项资金预测机构会同计划部门和财政监督机构进行一次效益综合评价，对管理不善、经济效益低下的项目，立即采取措施，防止给财政资金造成更大的损失。

（六）完善财政专项资金管理制度，堵塞资金管理使用漏洞

首先，财政部门和业务主管部门应牵头清理各类专项资金管理制度，对政出多门、内容冲突的制度予以整合，不合理的规定予以废止，对制度有漏洞、有缺陷的予以补充、修订、完善；其次，强化独立评审制度，落实评审责任，对重大基本建设项目，对其立项、建设预算、竣工决算进行评审，实行项目可行性方案审核制度，为项目审批和资金安排提供直接依据；第三，建立财政专项资金申报“黑名单”制度，对于伪造或变造申报材料、编造申报数据、刻意隐瞒重大事项、恶意骗取财政专项资金、套取财政专项资金私设“小金库”、开具虚假发票、提供虚假会计资料、拒绝或变相拒绝财政专项资金审计等严重的违规行为，纳入“黑名单”，实行一票否决；第四，建立跟踪审计制度，各地、各部门选择一些重点项目，介入到资金分配、拨付，项目实施，工程建设过程中进行跟踪审计，及时发现和纠正问题，确保资金安全高效使用；最后，设立全国或全省统一的财政违法行为举报热线，对于种类繁多，金额巨大，项目复杂的财政专项资金监管具有十分重要的意义。

（七）依法公开财政专项资金信息，接受社会各界监督

按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，依法公开财政专项资金申报条件、资金投向、项目实施、绩效评价、违规情况等方面的内容，广泛接受社会各界的监督。财政部门或业务主管部门应通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开项目信息，便于公众进行项目查询、问题反映、举报投诉，对于严重违反财政专项资金的违规行为，要坚决予以曝光，以此完善监督机制，切实保证社会公众的知情权。

四川容光会计师事务所/四川省注册会计师协会）