关于加强乡镇财政资金监管的探讨——来自湖北省沙洋县毛李镇财政所的报告

■湖北省沙洋县毛李镇财政所课题组

乡镇财政资金监管，是当前农村社会反映比较强烈的一个问题，也是贯彻落实党的农村政策的具体财政工作体现。为此，财政部下发了《财政部关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》（财预【2010】33号），明确了乡镇财政资金监管的工作目标和任务，充分肯定了乡镇财政就地、就近监管的作用。当前乡镇财政资金监管工作状况如何？笔者以沙洋县毛李镇财政所的工作为例进行了调研，对乡镇财政资金监管问题进行分析并提出建议，以作探讨。

一、当前财政管理与资金监管存在的问题

（一）目前实行的财政管理模式及成效

目前，毛李镇的财政管理模式有以下几种：一是本级预算资金 “乡财县管”，即“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网。”二是“以钱养事”专项资金合同管理，即日常服务费的人头经费及保险按劳务合同兑现，重点项目资金按项目合同管理。三是惠农补贴资金专户管理，即据实申报，专项办理，专款专用，“一卡通”直达个人账户。四是农村财务资金村财镇代理，即村级会计委托代理服务。五是其他资金归口管理，即隶属关系属乡镇的由乡镇财政管理，属县直的由县直部门垂直管理，乡镇财政就地、就近监管。所有资金由县财政国库集中统一收付。

以上财政管理模式的实行，取得了明显成效：一是以完善乡镇财政体制为抓手，加强了预算管理，理顺了县乡分配关系，提高了财政管理水平，促进了农村经济发展和社会稳定。二是以落实“收支两条线”管理为手段，通过严格票据管理，实行“以票管收”，从源头上规范了收入行为，遏制了乱收费，为确保农民负担不反弹提供了强有力的机制保障。三是以资金管理为载体，实现了镇、村干部工资直达个人账户，惠农资金直达农户“一卡通”，日常经费按月均衡拨付，社保资金社会化发放，项目资金直达商品或劳务供应商，偿债资金直达债权人，有效避免了镇、村违规使用资金的现象，确保了专项资金专款专用与镇、村机构的正常运转。四是以债务锁定为红线，遏制了镇、村及单位新增债务的发生，从根本上控制了举债，防范和化解了债务风险。五是以财政科学化、精细化管理为目标，不断完善了财政资金监管体系，为充分发挥财政资金效益提供了体制机制保障。

（二）当前财政资金监管的问题与原因

当前，尽管从上到下都很重视财政资金监管，各项措施得力有效，但具体到乡镇一级来讲，由于种种原因乡镇财政资金监管还存在一些问题。由于涉及乡镇财政监管的财政专项资金门类较多，工作复杂，监管很难到位，作用难以发挥。其主要表现为：

一是事前监管缺失。尽管乡镇本级财政资金有规范的预算管理与“乡财县管”机制作保障，但从财力来讲基本处于保运转、保稳定状态，也就是说用自有预算资金安排专项支出很少，因此，乡镇财政专项资金主要来源于上级。当前除了村级“一事一议”财政奖补资金由镇、村申报外，其他各项财政专项资金从什么渠道来、金额是多少等，乡镇毫不知晓，基本处于被动接受状态，客观上导致了乡镇财政在财政专项资金事前监管上的先天性不足。

二是资金效益不高。除关系民本民生的各项涉农补贴资金外，其他项目资金基本是靠镇、村申报项目争取而来，虽项目有严格的审批与监管，跑项目养人、靠项目度日的现象依然存在。即使大部分资金都是用于项目建设，但由于管理水平低与配套资金不到位等原因形成了“半拉子”与“豆腐渣”工程，导致资金使用效益十分低下。

三是监督技能有限。有的项目资金监管需要招投标或政府采购，涉及施工合同的签定、项目施工的监管等，这对监管人员的专业技术提出了较高的要求，对乡镇财政来讲是一个新课题。但目前乡镇财政所人员有限，难以派出专人跟班工作与学习，导致对项目监管不足。

四是监管约束力差。当前，乡镇财政对专项资金的监管不具有处罚权，缺乏约束力。比如，项目竣工后，乡镇财政要对项目工程的基建财务决算的合法性、真实性、有效性和准确性等进行审核，对审核中发现的问题要进行处理却又不具有处罚权。同样，在处理个人虚报冒领财政专项资金的过程中乡镇同样面临尴尬境地。

五是动态监管缺乏。主要表现在到人、到户的补贴资金发放方面，由于该项资金类别多、涉及面广、季节性强，加之财政所人手少，客观上给动态监管带来一定难度。因此，每当忙季，只能满足于上新数据，而对于数据的审核、更正、更新、纠偏却应接不暇，反应迟钝，导致有的新数据上了，旧的网络却保持原样，进而发生人头经费报领中人死了钱照领不误，补贴同名、同号（身份证号、存折账号）的现象。

二、对资金实施监管的几点建议

（一）要加强乡财管理，创新管理模式

乡镇财政资金门类较多、涉及面广、政策性强，加强乡镇财政管理势在必行。但从实际改革与工作来看，权力在上收，人员在调用，势必会影响乡镇财政职能的发挥。因此，首先要调整管理办法，确定乡镇财政重心。其次，要创新管理模式，加强项目资金管理。项目资金管理是当前财政管理的薄弱环节，也是管理的难点和重点。尤其是有的项目涉及上下监管、行业与部门监管，加之技术性等问题的交织，很难厘清监管主体责任。为此，建议实行“划分类别、分层监管”的办法管理。具体来讲：一是按项目建设单位的隶属关系划分直接管理与间接管理项目，如镇、村项目可划为直接管理项目，卫生院、学校项目就可划为间接管理项目。对于直接管理项目，乡镇财政应对项目实施全过程监管；对于间接管理项目，应由县财政牵头，乡镇财政参与或受托监管。二是按项目内容的技术含量要求划分技术性项目和非技术性项目，技术性项目由县财政牵头，乡镇财政参与；非技术性项目，乡镇财政可全权监管。

（二）要加强计划管理，实行超前控管

主要侧重于乡镇范围内财政项目资金的管理及与上级的沟通问题。要强化项目资金的前期控管，就要加强计划管理，加强与上级项目主管的沟通与联系，建立完善的项目库，增强计划性，促进可控性。要充分利用现代信息平台，实现信息共享，促进县乡互动。一方面，乡镇财政在信息平台了解到上级财政投资本乡镇范围内的项目信息后，要主动与县财政项目管理的相关职能股室联系。另一方面，县级财政在明确各乡镇财政专项后或拨付财政专项资金时，要及时通知资金项目所属乡镇，并告知须乡镇财政直接监管或参与监管的内容或事项，以便乡镇及时、有效地对项目资金实施监管。

（三）要加强日常管理，做实动态监管

要加强日常管理，严格专管员制度，加强到人、到户专项资金的控管，要定期全面开展乡镇范围内到人、到户专项资金的清理检查工作，确保人员、面积、金额、账号等信息与实际相符。要强化部门配合，充分发挥村级、站所的作用，实施全员、全天候控管，确保随时掌握动态，及时变更信息，确保党和国家惠民政策准确无误地落实到位。

（四）要加强队伍建设，提高管控能力

一要保证足够的人员编制与在编人员在岗，确保队伍力量与所承担的工作量相匹配（当前的财政所承担了全镇的财政农经工作，可谓人少事多）；二要多途径、多渠道广纳专业人才，充实财政队伍，不进关系人，不进门外汉；三要加大培训力度，不断提高管理水平。要根据现实需要，开办各类培训班培训人才，力争通过3—5年的努力，把乡镇财政打造成一支业务过硬、技术精良的财管队伍。

（五）要配套监督权力，强化监管约束

要努力创造条件，促进乡镇财政充分发挥作用。一要适度放开管理权。对乡镇直接管理的专项资金，其管理权可全部放到乡镇财政，县级财政只抽查督导。二要适度放开监督权。对间接管理的项目，可按投资规模的大小和项目内容的技术含量，选择性地放开监督权，即把规模小、技术含量低的项目由县财政委托乡镇财政对项目实施监督检查。三要适度放开处罚权。对乡镇财政职权范围内的事，乡镇财政要有处罚权，对受托监管事项，乡镇财政也要有处罚建议权。只有这样，乡镇财政的监管才会有力，作用发挥才能有效。★

课题组成员：伍友明 赵德贵 李定春 冯 梅 汤迎风 鲁定宙 袁 华

执笔：李定春