国外财政监督实践综述及启示

■王银梅

国外财政监督实践综述及启示

■王银梅

财政监督是世界各国共同关注的课题，财政监督比较完善的国家其基本做法大致相同，比如监督体系、监督的基本程序及方式、监督机构的设置等。但由于国体、政体以及国家机构设置等存在差异，各国的财政监督又各具特色，具有自己独到之处。

一、财政监督制度的类型有所差异

财政监督大体可为立法型、行政型和司法型三类。由于经济、政治、文化、宗教信仰等各不相同，各国采用的财政监督制度类型有所差异，但均与本国国情相适应。

采用立法型监督制度的国家主要有英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等。立法型财政监督具有独立性高、权威性强的特点，财政监督权由国会掌控，可有效避免政府行政部门的干扰。其缺点在于行政部门不能及时掌握有关财政信息，阻碍了监督效率的提高。

采用司法型监督制度的国家主要有法国、西班牙、德国、意大利、日本、希腊等。司法型监督的优点是监督主体将监督过程与司法程序联系起来，能够真正做到独立、公正与客观。其缺点在于立法机关与行政部门无法及时掌握财政运行情况，最终会影响到监督力度。

采用行政型监督制度的国家主要有瑞典、瑞士等。行政型监督的最大优势是行政部门能直接掌控财政资金的运转情况，对发现的问题及时采取相应措施。但行政型财政监督将财政管理权与财政监督权合二为一，不具备监督主体应有的独立性，大大降低了财政透明度。

但是，具体到某一个国家也并不是绝对只单纯采用一种类型，许多国家同时采用两种或两种以上的财政监督类型。例如美国，兼有立法监督和行政监督。又如法国，既有司法监督，又有行政监督，法国既设有依据宪法独立进行财政监督的国家最高经济监督机关——审计法院，又设有隶属于财政部门的专门监督机构，如财政监察专员、公共会计、财政监察总署和税务稽查等，对财政收支情况进行监督。由此可推导，财政监督制度的多元化将是21世纪财政监督发展的趋势之一。

二、财政监督基本做法大致相同

财政监督比较完善的国家，其基本做法大同小异，主要表现在财政监督体系完备、法制建设健全、监督机制科学合理等方面。

（一）财政监督体系构建情况

1、监督体系完备，分工明确。纵观各国财政监督体系，虽然各自具体组成有所不同，但基本结构大致相同，一般建立有包括立法部门、审计部门、政府部门和社会公众多层次立体型的监督网，且各监督主体之间分工明确、相互协调。

2、监督部门具有很强的独立性。财政监督质量的高低取决于监督部门的独立性强弱，显然独立性强是保障财政监督质量处于高水平的重要因素。西方国家审计机构的设立普遍遵循了独立性的原则。在典型市场经济国家，宪法保护下的独立审计机构是财政监督的重要力量。

（二）财政监督的法制化、制度化建设情况

1、财政监督法制体系健全。西方国家财政监督的法律法规比较完善，且立法层次高。一方面，西方各国首先在《宪法》中列有财政监督的重要条款，提高了财政监督的法律权威。另一方面，在宪法条款的基础上，还确立了相应的法律法规对财政监督进行规范，如《预算法》、《财政监督法》、《国库法》等。更值得关注的是每部法律对监督主体的职责与工作程序等都有具体规定，而不仅仅是程序性条款，使财政监督真正有法可依。

2、财政监督执法规范、严格。 财政监督质量高的国家还有一个突出特点就是执法非常严格，对于违法违规者处罚也非常严厉，大大提高了违法违规者的成本。严格执法使财政监督真正具备了威慑力，充分发挥了监督效力。

（三）财政监督机制的情况

1、监督内容方面。各国财政监督均贯穿于财政收支活动的全过程，在此基础上侧重于监督财政支出。以法国为例，在保证监督主体与监督对象相分离的大前提下，对财政收支活动进行全方位的监督，并把监督的重点放在支出方面。除了对资金进行监督外，还设立有对监督主体进行再监督的机制，而且监督与再监督都具有完备法律规范体系。这样监督与被监督之间形成相互分离、相互约束的监督运行体系，有效提高了监督效力。又如，在美国，国会监督范围覆盖了预算编制、预算执行、决算审计等整个预算管理过程。

2、绩效监督方面。各国除了注重监督的全面性外，还注重以绩效为核心。财政资金的绩效监督是对有关单位资金使用效益及部门工作效率的监督，不仅包括一般意义上的经济效益和财务监督，也包括社会效益监督。各国对财政资金绩效的监督检查一般是通过审计方式来实现的。

3、透明度方面。（1）利用现代技术，加强信息披露。当前各国信息披露的发展方向是建立数字政府，实现政府在线服务，运用先进的信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务信息。（2）内部监督与外部监督相结合，重视发挥社会监督的作用。一是重视大众传媒的监督。大众传媒成为社会公众与政府进行沟通的媒介，一方面向公众公布政府财政信息，另一方面向政府传达公众意见，从而使政府决策能尽可能满足社会公众需求。二是重视中介机构的监督。如注册会计师事务所，其最大特点就是客观、公正，它们在接受相关单位的审计要求的时候，也用查问题的眼光去发现其中有无违法违纪现象。例如美、日、法等国都十分重视发挥社会中介机构在财政监督的作用。

4、监控手段方面。西方各国的财政监督一般都设有发达的信息化监控手段。电子网络的发展为财政监控提供了平台，建立了有效的信息共享机制，降低了监督成本，对财政资金进行有效的实时动态监控。

三、典型国家财政监督的突出特色

（一）法国的公共会计监督

法国财政监督的突出特色在于公共会计监督，法国公共会计在财政监督中扮演着重要角色，其涉及范围极广，覆盖了国家所有的公共部门和非营利组织部门。

法国制定有完备的公共会计制度，为公共会计有效发挥监督作用提供了有力保障。具体表现在以下几方面。

1、法国公共会计制度的成功之处在于：一是保障公共会计人员的独立性；二是坚持决策权和监督权相分离。

2、公共会计监督有法可依，具有较强的法律保障。法国出台的《会计总方案》要求，公共会计按照其统一规范格式进行披露和报告。

3、对公共会计人员的严格管理保障了会计监督的有效运行。首先，通过审计法院对公共会计进行直接监督。其次，公共会计实行职业保险制。最后，公共会计实行终身责任制。公共会计因各种原因，如离职、退休等，离开原单位时，审计法院会对其负责的一切账务进行审计，当确定无任何违法违规问题后，为其签发一份“卸清责任证明书”。如果审计出问题，不管此公共会计身处何方，就是他不在人世了，也要以其先前在保险公司的抵押资产进行赔偿。赔偿之后，才能发给其“卸清责任证明书”。“卸清责任证明书”对每个公共会计人员来说意义重大。

（二）美国的国会监督

在美国，财政资金运行的各环节都应接受国会的监督，而且国会具有绝对财政监督权势，这使许多国家的国会都望尘莫及。

1、国会内部设置有完备的预算监督组织机构

（1）预算委员会。主要任务是综合分析预算情况，一是比较预算收入与预算支出，比较各项预算支出；二是对预算收、支、余亏以及债务总规模做出规定，且提交国会。

（2）拨款委员会。其主要任务是向国会提出拨款建议和报告，国会根据拨款委员会的建议和报告通过相关拨款法案。

（3）拨款小组委员会。在美国，真正拥有预算拨款权的是拨款小组委员会，它提出的建议和报告又是拨款委员会提出相应建议和报告的依据。

（4）国会预算局。国会预算局主要由各方面专家构成。国会预算局的任务主要是协助国会编制预算，如对经济形势进行预测和分析、对预算项目进行专题研究、对国家政策进行评价等。

（5）审计总署。审计总署隶属国会，与政府保持独立关系。其审计范围覆盖政府部门的财务以及各项财政支出和国家决算。

2、国会建立了详尽的财政监督程序

（1）在预算形成过程中有详细决策和监督程序。共分三大步骤，即提交预算报告→拟订授权法案和拨款法案→审议通过预算草案。第一步由总统完成；第二步比较复杂，由国会预算局、预算委员会和国会两院各委员会共同完成，但基于各自不同的分工开展工作、进行监督；第三步全院大会完成，并由总统最后签署确认。

（2）对预算执行过程的监督。一是监督课税和举借债务。有关征税和举借债务的法案只有众议院有权提出，而且征税目的也有明确规定，包括偿还债务，加强国防和提高公民福利。二是控制拨款。对拨款各项内容都做出了明确的规定，如拨款用途、拨款时效、拨款金额上限，拨款调剂限制等。国会委员会有权要求支出机构以书面形式汇报用款进度，符合要求后才可以得到后续拨款。每项新的拨款计划从立项到实施，都必须受国会授权法案和拨款法案的双重监控。此外，还必须由审计总署核准，且符合国会拨款限额。三是控制预算变更和临时性拨款。美国的预算变更具有严格的法律规定。法律明确规定，必须有1/3以上的议员同意，预算变更才有效，否则预算变更行为为违法行为，相关责任人必须承担法律责任。如果截止到9月30日，国会还没有确定好授权法案和拨款法案，或者拨款法案被总统否决，国会应及时通过延续决议，参照上财年支出，先临时拨款，直到有关拨款法案通过为止。

（3）审计监督预算执行结果。一是派驻监察代表对预算执行结果进行监督。各个行政部门都有国会派驻的监察代表，主要进行日常检查。对于检查中发现的问题直接向国会汇报。二是审计总署审计监督决算。审计范围涵盖联邦预算执行结果、联邦及各行政部门的内部财务、收支情况以及收支的合法合规性和绩效。此外，还可根据国会的安排，进行特别审计。美国审计监督的突出特点在于审计总署还拥有法律赋予的主动审计权限，进行绝对独立于政府的有效审计。三是国会两院各委员会评估预算执行结果。国会两院各委员会在接到驻监察代表和审计总署的监督报告后，以听证会等方式对预算执行结果进行评估。评估的作用在于决定是否对某一部门、某一项目进行后续拨款。而且一旦查出行政部门有严重问题，国会将追究相关责任人的政治和法律责任。

（三）日本的会计检察院监督

日本的会计检察院是审计监督机构，它由检察官会议和事务总局构成。其中检察官会议具有最高决策权，是最高领导机构，有三名检察官，检察院院长是从这三名检察官中产生的。这三名检察官具有平等的地位，各项决策采取合议制，各项重大问题由三名检察官进行商讨后达成一致意见。事务总局是会计检察院的执行机构，负责具体日常工作。事务总局还设有一些业务司局作为下属单位，这些业务司局都有自己确定的职能范围。会计检察院的活动经费来源于国家财政。

日本会计检察院的审计对象包括必审对象和选审对象。会计检察院可根据自身的工作情况灵活安排对选审对象的审计活动。会计检察院在对审计对象进行审计时，侧重审计财政活动效果和财政行为的正确性、合法合规性、经济性和效率性。

日本会计检察院的审计内容主要包括中央财政收支和国有资产经营，其中中央财政支出审计又是重中之重。会计检察院对中央财政支出的审计具有全面性和多次性特点：一是全面性。审计活动涵盖所有的中央财政支出。二是多次性。对每项财政支出都要进行两次审计 （预算草案审计和决算审计）。第一次是对预算草案进行审计。会计检察院审计预算草案后，和审计报告一起提交给国会。审计内容主要包括预算支出结构和绩效。第二次是对决算进行审计。通过审计发现确定是否存在财政资金的违法违规使用现象，以防止财政资金的挪用、流失和浪费。除此之外，会计检察院还要对一些特别支出 （尤其是社会保障支出和经济建设支出）的绩效进行评价，并附上改进建议，以便政府和国会作出必要的处理或改进。会计检察院的审计报告通过首相转呈议会，首相在转呈过程中，可以附加说明其不同意见，但没有权力修改审计报告。议会对审计报告进行审议后做出决议。除了向议会呈送审计报告外，审计结果还向社会公布以接受社会监督；向审计对象公布，要求其对存在问题进行整改。审计对象的整改情况还应在下一财年报告给国会。

日本会计检察院审计包括四大环节，即审计计划、审计实施、分析和研究审计结果以及审计报告。审计人员主要依据《会计检察院法》和其他相关法律法规对审计对象进行审计。

四、国外财政监督对我国的启示

（一）改革行政型财政监督制度

从西方发达国家的审计监督制度来看，最大的特色在于审计机构的独立性。借鉴此经验，改革我国行政型财政监督制度，最根本是要建立有效的权力制约机制——独立审计制度。但是独立审计制度的构建要从我国国情出发。我国既不是立法主导，也不是政府主导，而是党的统一领导。人大对政府的监督要体现监督与支持的统一。目前，我国应构建“立法型+行政型”的复合型财政监督制度，即审计隶属人大，同时加强财政内部监督。

（二）建立完备的财政监督体系

首先是建立起完备的财政监督机构体系，其次是确立好各监督机构之间的关系。这样既能保证监督的全面性，又能保证监督的协调性。从而避免出现监督的越位和缺位，以实现高效、全面的财政监督。

（三）加强财政监督的法制化建设

进一步健全财政监督法律法规和严格的执法机制。一是健全财政监督法律法规，以实现财政监督机制法制化，增强财政监督的法律权威性。二是严格执法。财政监督机构一定要严格在法律规定的职责范围内行使执法权，努力做到严格执法，提高执法威慑力，以减少违法违规现象。

（四）建立科学、合理、规范的财政监督机制

1、完善监督程序。一是从事后监督为主转变到全过程的监督上来。二是从注重收入监督转变到收支监督并重上来。三是由对外监督转变到内外并重的监督。四是要把突击性监督检查转变到日常监督中来。

2、更新监督手段，加强信息化监控。充分利用网络等高新技术，开发相应的财政监督系统，实现财政监督的信息化监控。

3、加强绩效评价制度建设。尽管绩效预算改革还面临诸多技术性问题，但其在发展方向上是毋庸置疑的。特别对我国而言，从长期以政府本位的计划经济财政预算制度向以公众本位的公共财政制度转变，迫切需要财政预算理念的根本创新。目前，我国绩效评价制度改革最迫切的问题还是规范管理，推行部门预算改革，把项目预算细编到位。

4、提高财政信息透明度，加强社会监督。一是加强公共信息建设，提高财政信息透明度，使社会监督有的放矢。二是完善社会监督渠道，便于社会监督。三是建立监督反馈机制，使社会监督落到实处。

（五）突出中国特色

财政监督制度的有效性取决于其实施环境，在一国运行高效的制度不一定适合另一国，实际上财政监督比较完善的国家基本都在国际通行做法的基础上根据自己的国情做出了具体调整。因此，我国财政监督制度的建立与完善应适应我国国情，突出中国特色。

财政部财政科学研究所/中南财经政法大学财税学院)