对优化部门预算结余和结转资金管理的再思考

■张世勋

部门预算是加强财政资金管理、提高使用效益的有效制度。近几年，财政收支规模不断扩大，部门预算结余和结转资金也呈现出逐年增加的趋势，这既有预算编制不细化、项目进度缓慢的客观原因，也有盲目争取项目、资金使用模式粗放等主观原因。少部分预算单位结余和结转资金数量已达到部门调整预算的9%左右，其资金总额较大，导致部分预算单位资金在预算年度使用不完，造成沉淀浪费、年底突击花钱，而另一部分预算单位却存在资金缺口，项目无法及时实施，这在一定程度上影响到预算执行效果和财政职能作用的充分发挥。这已经引起各级政府关注和重视，正在采取措施，进行有效管理和引导。针对如何降低资金结余和结转数额，提高预算执行效率和质量，结合工作实际，笔者谈几点看法。

一、增强“财政资金所有权属国家”的意识

无论是财政管理部门，还是预算执行部门，都要树立“财政资金的所有权属于国家，分配权归政府，管理权在财政”的理念。不能把财政资金看做是某种意义上的“无主财产”，谁争到了就是谁的，谁争的多谁用的就多，这种思想在一定程度上直接导致了 “先申请资金，再落实项目”的错误逻辑，盲目争取财政资金，降低了部门预算编制的准确性，其结果就是财政资金不能有效支出，以形成资金结余和结转。财政是为预算部门服务的，保运转、保建设是基本职能，通过科学合理编制部门预算，把财政资金效应发挥到最大，这是财政部门为民理财的目标。要采取适当形式广泛宣传，使“财政资金所有权属国家”理念深入人心特别是部门预算负责人和财务人员的意识中，正确对待财政资金的安排、管理、使用。预算部门增强财政资金所有权归属国家的意识，科学编制部门预算，减少了不必要的资金结余和结转，有利于财政资金发挥最大化作用。

二、严格按零基预算的要求编制部门预算

零基预算是指抛开过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。它不受以前年度预算安排和预算执行情况的影响，而根据实际业务需要和可能来编制部门预算。工作中，有的预算编制单位存在着“今年的部门预算总额不能低于去年的想法”，有的单位向财务部门下达争取资金的硬任务，有的单位对争取资金达到一定标准的还给予一定的奖励，致使预算部门财务人员想尽办法力争总额不减或与去年持平，在上年预算编制的基础上加加减减，这些都背离了实事求是编制预算的原则。由于部门预算编制没有完全遵循实际需要的可能，一定程度上导致资金无法大量及时有效支出，形成财政资金结余和结转。必须严格按照零基预算编制要求，人员经费按标准核定，公用经费按部门分类分档的定额核定，事业发展和项目建设则按轻重缓急排序，提高预算编制的科学性和准确性，从根本上克服了资金大量结余和结转沉淀浪费、年底集中花钱现象的发生。

三、加强部门预算编制的审核论证

部门预算编制是一项重要的基础性工作，需要花费较长时间和较多的精力去认真完成，不能把预算编制作为任务十天半月完成应付了事，也不能不切实际地“拍脑袋”决策填数字。预算部门编制预算时，要对基本支出和项目支出进行科学严谨地论证，组织相关项目评审，按照轻重缓急，择优排序，突出预算的完整性、统一性和细化预算的要求。预算编制部门在预算编制“一上”环节汇总出预算建议数，财政部门在预算编制“一下”环节进行认真审核平衡，提出意见建议数，在预算编制“二上”环节，预算编制部门依据财政部门预算控制限额编制预算草案，真正根据实际需要和可能科学编制部门预算。通过预算编制部门和财政部门的共同努力，提高预算编制的科学性，减少或消除资金大量结余和结转的可能性，为优化财政资源的配置打好基础。

四、增强科学有效执行批复预算的主动性

预算执行效果如何，结余和结转资金数额控制在什么水平，预算部门执行预算情况和努力程度是关键。预算执行部门要重视批复预算的严肃性和重要性，按照工作安排和要求，积极主动建言献策，加大工作力度，促进预算安排任务的有效推进，确保完成全年工作任务目标。对于财政资金结余和结转，要正视其存在，不能无动于衷任其蔓延发展。在实际工作中，有的预算部门甚至采取“以拨作支”等手段，将资金拨付下级预算单位，却在上报的报表上反映为资金已经列支，违反客观实际掩盖结余和结转资金现象的存在，人为地制造预算执行良好的假象，这更不利于问题的解决。必须从思想认识上重视资金及时有效发挥作用的重要性，拿出切实可行的办法，推进预算执行进度，提高预算执行的质量和效率。

五、科学确定项目支出年度计划和总体规划

这是降低结余和结转资金数量最直接的办法。在结余和结转资金结构中，项目支出结余和结转资金几乎占了90%以上的份额，因此控制资金结余和结转首先要在项目支出预算上做足文章。支出项目情况各异，有的周期短，需资金量小，当年就能完成，有的项目资金量大，建设周期长，则可能需要持续一年以上甚至更长时间。因此在编制部门预算时，要安排足够多的时间，加大对项目可行性分析、项目选定、项目内容、项目周期、用款总额、用款进度方面的评估论证，制定出单个项目的年度计划和总体规划，把每一年的项目建设需要与可能同部门预算编制紧密结合起来，当年需用多少资金就列多少，不要把跨年度项目所需资金的全部或大部分都列入预算，而且一旦计划确定，就要按规划努力实现预期目标，这样就避免了资金的大量结余和结转。

六、修订完善现行结余和结转资金管理办法

当前，预算部门结余和结转资金的管理办法一般要求：在预算执行中，预算部门动用结余和结转安排支出或调整结余和结转安排其他项目时，报财政部门审批；在编制下一年度预算时，上年结余和结转资金优先作为预算资金来源。从相关办法规定中不难看出，结余和结转资金对于预算部门有较多操作空间，资金的大量结余和结转非但没有处理措施，相反还可以调整用到其他项目中，并继续安排到下一年度预算使用。这样的制度设计，在一定程度上助长了预算部门超前、超额申报资金的可能性，导致了财政结余和结转资金数额像滚雪球一样逐年增大。一方面政府财政用钱的地方越来越多，而资金结余和结转也越来越多，另一方面制度办法又促使了这种现象的蔓延。因此，必须修订完善资金结余和结转管理办法，从制度层面杜绝了类似问题的发生。

七、完善预算执行中的动态调整机制

依托“金财工程”等电子信息化平台系统，逐步改善预算执行过程的粗放式管理模式，提高预算执行管理科学化精细化程度，结合部门预算日常管理服务和预算执行动态监控机制，充分利用预算执行的动态监控成果，加强对部门预算编制、执行情况的监控、分析、研究、判断和预警，对预算部门存在的编制细化程度不够、执行进度缓慢、以拨作支、虚列预算、超额申报预算、分解下达不及时等问题，以及气象、地质变化、计划变更、政策调整等实际情况，可能导致财政资金结余和结转的，应在与预算部门协商一致的基础上，区分具体原因及时快速做出反馈和合理有效处置，建立健全预算执行全过程的动态调整机制，把不能发挥效益的沉淀资金及时调整到单位其他支出项目，帮助预算部门优化财政资金配置，减少资金沉淀浪费，提高财政资金使用效益。

八、强化财政统筹结余和结转资金力度

加强结余和结转资金监管和分析判断，针对结余和结转的资金量超过当年预算安排资金一定比例 （约5%），列入预算的项目长期不能实施，由于客观情况变化项目无需实施的情况，及时与预算部门进行对接，找出资金结余和结转的原因，商议解决措施，督促其整改落实。对于资金结余和结转时间较长，数额较大，预算执行部门不积极采取措施，或提出的措施不符合政策导向的，必须要全盘考虑，采取强制手段，调整到其他部门项目支出，统筹安排使用其结余和结转资金，并在下一年预算度编制预算时适度减少资金额度。