财政支出相关问题探析

■李应宝

一、当前财政支出存在的问题及原因分析

财政支出或说政府支出，是指在市场经济条件下政府为履行其职能，而以财政资源支出的一切费用的总和，它直接反映着政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共物品与服务的耗费。而财政支出结构综合反映一国或一级政府活动的方向和范围，它不仅是个经济问题，也是社会问题。我国当前财政支出在政策的公平性、结构的合理性方面亟待完善，同时分配不尽透明、财政支出效率较低、政府部门节俭意识较差等问题也较为凸显。究其原因，可以从以下几个方面说明。

(一)政府职能及财政体制转变相对滞后

首先，由于政府职能没有完全在市场经济体制转型中随之尽快转变适应，财政体制在很多方面也较为滞后，因而在财政支出政策和体制安排上，因循守旧的意识较突出。许多方面按计划经济时代的老做法制定支出制度，如对国有经济补贴性安排过重，而对社会公共性支出安排和新生民营经济扶持过少甚至空缺，进而使当前社会分配不公的现象加剧。其次，安排制度全局理念淡薄，适应公共财政发展的举措非常欠缺。比如：对农村公共设施建设支出安排不仅在政策和制度方面都欠缺，而且意识也十分淡薄；维持政府运行支出多，而考虑公共性尤其是考虑多数农村公共支出因素非常少，这一状况目前虽大有扭转，但仍与实际要求很不相适应。再次，很多方面不适应市场经济运行规则，使财政支出政策及制度安排始终难以摆脱计划经济时代的烙印，难以适应当前市场经济发展的客观需要。

(二)预算管理体制不够完善严谨

总体来讲，中央和省的预算管理比地方或基层强，地方本级预算管理比上级的预算管理强，非生产建设和非事业性预算管理比生产建设性预算管理强，城市预算管理比农村预算管理强。从当前政府预算科目分类体系看，预算科目划分上也不科学，不仅不能全面准确地反映政府的收支活动，而且存在着经济与功能分类方法上相互交叉，导致核算口径与国际惯例不能有效衔接的问题。预算管理尤其是支出预算管理上很不严谨，各级政府的预算编制和执行存在较大随意性，增减缺乏科学性，执行缺乏严肃性，监督缺乏有效性。特别是近年来，对上级转移支付资金的监督也不尽严格科学，随意调整使用方向或项目的现象时常出现。此外，预算的编审时间也较短，尽管目前各级预算编制和审议已经提前，但仍达不到有效编制预算的时间要求，特别是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、政府采购、国库集中收付等系列预算改革中，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，将直接影响预算的实际效力。

(三)收支预算矛盾相当突出

在地方，尤其是县乡两级基层存在冲突预算，乱收税费，有钱就花，不求效益等现象。有的地方超前意识太强，预算打的赤字太大，完全不符合实际发展情况。另一方面，财力不足的矛盾制约财政机制的改革使其难以规范和到位。当前，上级出台的政策多，但资金却不到位，地方配套负担重，而财力不足使得举债也缺乏强有力的保障。再加之当前财政事权与财权的划分不尽科学明晰，导致地方债台高筑，赤字连年有增无减，致使不少县乡财政走向恶性循环甚或“死胡同”。这一收支矛盾的客观存在和制约，也导致很多支出预算和管理被扭曲。一方面出现了预算本身没给足，部门违纪理由足等情况；另一方面出现了有钱就用和违纪违规、挖挤收入、滥挥霍等现象，特别是基层财政为力保工资兑现或为其他情形所迫，不顾一切地挖挤财政支出，反过来又冲击了预算的正常运行，也是导致当前财政支出不尽规范的一个实质性因素。

(四)支出分类不够标准科学

层层财权与事权划分不尽明确，尤其是地方与地方之间更为模糊。目前，我国财政收支分类存在着经济与功能分类方法上相互交叉，核算口径与国际惯例难以衔接等问题。部门或行业预算仍不够科学准确，导致预算支出不尽公平、存在较大浪费空间。就目前新的政府收支分类预算方案运行实践仍凸现两大实质性问题：一是仍没有把公共财政建制下的支出预算科目搞到科学精细的地步，大都仍是切块、包干、估计因素交织，同时缺乏严密的科学论证。二是各级之间的财权与事权尤其是共享性与共担性的收支分类和政策划分仍不尽明晰和科学，存在以“我”为中心的“拈轻怕重”因素，总想收入多留点，支出少担点，自己日子好过点，这又是导致支出结构调整和改革问题的新的不良因素。

(五)职能监督较为单薄

监督方式单一且不规范较严重，即专项性和突击性检查较多，日常监督较少；对公共收入检查较多，对公共支出监督较少；对账面检查较多，而对账外账目监督较少。财政内部自身的监督也不够，导致财政资金分配和执行留下了不少漏洞，财政部门的腐败现象较为严重。尤其是对政府的预算监督力度、执行监督的查处和责任追究，都是人意强于法制，特别是领导意图左右预算执行的行为得不到遏制和规范。普遍而言，对各类项目建设资金的跟踪问效监督也很不规范、全面和彻底，导致很多项目资金随意截留甚至侵吞现象严重。

另外，当前我国正处在建立和发展市场经济条件下的政府理财过程，政府理财行为方面存在缺位、错位、越位、随意性等不规范的现象，也是导致财政支出效率较低的原因。

二、解决当前财政支出存在的问题应坚持的理念和相应对策

(一)要坚持公共性

公共财政是市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种新机制和新体制。其实质是突出公共性、公众性和公益性，主要应坚持五个原则：首先，支出的再分配应着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，不应超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。其二，公共财政活动的对象是公共物品或服务性的支出行为和保障，不只是体现对某个行业或个人资本积聚的支持，而要为整体公众提供平等的外部环境。其三，公共财政的核心是效率，包括直接的经济效益和广泛的社会效率，必须以此建立比较机制和考核制度，进行有效供给和科学调整供给。第四，公共财政的立足点是非市场赢利性的，不是单纯地去追求利益性的支持。在当前尤其要明晰市场配置和政府配置资源的供给体制，市场要尽快从政府怀抱里分离出来，从逐步完善的竞争和盈利性的资本积累中自我配置资源； 政府要尽快从竞争性、赢利性的投入支持中解脱出来，促进社会公平、公共保障机制的建立和完善。第五，公共财政是运行机制法制化的财政。核心趋势和重要作用就是要突出逐步实现基本公共服务均等化、财政本质体现公共性、多在市场失灵的地方或领域加强政府支出的调控和扶持力度等方面，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共卫生、公共救济等政府公共服务领域倾斜。当前我国正在不断推进“社会主义公共财政”的发展，这就必然有很多与西方国家实行的“资本主义公共财政”相同之处，但由于社会制度和执政宗旨的区别，也存在质的不同，那就是立足于公共与私人之分，公平资源和公共服务基本均等化，这就为财政支出改革和比较提供了前提条件。再一个就是预算要推行听证制度，进一步提高财政管理的公共化即民主决策程度和公民参与水平，要使社会预算公开透明，广泛监督。

(二)要坚持政治性

整个财政包括收支分配必须立足政治导向，体现党的主张和重心，竭力为政治服务，而党的工作重心也是立足于抓经济建设、推进社会文明进步和引导人民走向富裕之路的，无论是制定政策还是安排收支都是一致的，都是要满足人民日益增长的物质和精神文化需求。因此，财政支出也必须毫无疑问地服从和服务于这个大局，包括每一项支出都必须体现党和国家每个阶段的主张和重心，牢牢坚持讲政治、讲大局、讲原则来安排各项支出，这既是财政坚持政治性的重要原则，也是财政本质要求。因为财政本身就是一个政治问题，财政是社会发展的必然产物。同时，更是国家得以发展强盛的根本源头和强大支撑。即使当某个阶段政与财或财与政处于不良运行状态时，也必须正确处理好财与政的关系。这里必须重申和澄清一个是非问题，就是不能把行政经费日益膨胀与财政讲政治讲大局而相提并论、混淆黑白，为了执政行政和理财聚财的和谐，既不能“伤财”也不能“碍政”，高效行政与节俭理财从来都是中国历代执政者的根本理念和愿望，不能为了无端地扩充行政而破费财政，也不能因要紧缩财政而阻滞必需的行政。这既是财政的两面性，也是财政工作和发展财政必须牢牢把握的根本原则和根本目的。

(三)要坚持科学性

一要保持结构合理性。不论什么支出，什么时期安排支出，都必须保证结构的合理性，以满足大多数公共需求和公益事业为前提，包括对地区差异、行业差异和时期差异的平衡，都要力求体现科学合理，符合现阶段实际而安排好支出预算，以切实体现财政的公共性和科学性。二要实现动态性。财政支出结构不是一成不变的，不能僵化，它取决于一个国家或地区所处的发展阶段，不同经济发展时期对财政支出结构具有决定性的作用，使财政支出结构发展变化带有一定的规律性。因此，要通过建立健全规范的零基预算、弹性预算和滚动预算机制，对每个时期、每个阶段乃至每项政治、经济和社会发展推进的不同重心，实行各有侧重、动态调整的预算，合理配置财政资源，以保证重点所需，各有突破地实现社会发展预定的目标。三要注重倾斜性。就是要针对某个时期、某个环节、某个政治目标，对财政必须保障供给的方面实行科学的保障，做到有保有压，有进有退，有增有减。比如当前对国家行政管理服务领域的支出就得有保有压，对经济建设领域的支出就得有进有退，对社会事业和社会福利领域的支出就得有增有减，以适应逐步发育成熟的市场经济条件下的公共财政运行机制。四要注重统筹性。就是要按照中央提出的“五个统筹”科学合理地安排财政支出预算，它也是财政首先要讲政治的重要表现。比如最近几年不管哪个行业或部门的财政支出预算，必须统筹考虑“三农”方面的公共物品和服务支出，以实现党中央国务院提出的 “以城带乡”、“以工哺农” 的战略目标。而在这个“着重”的前提下，也必须统筹好社会包括农村社会公共福利事业的同步发展。如教育、科技文化、医疗卫生、社会福利事业以及环境保护等等，都是财政保障的重点和统筹兼顾的范畴。

(四)要坚持效率性

总体原则是建立市场经济条件下的公共财政必须讲究效率，且财政支出的效率必须优先。简言之，就是花人民的钱办事情、搞建设必须要有相应的成果来回报。这既是发达国家财政支出的最终目标和本质要求，也是社会主义公共财政健全的根本初衷和核心所在。为了保证财政支出绩效的有效考评和预期目标的实现，笔者以为，务必做好四个方面的工作：一要科学界定支出范围和标准，保证“大财政”效率的真实性。对各级所有财政支出严格科学分类、实行量化安排使用，明确到项目，精确到元角分； 这个分类就是按照消耗性支出、转移性支出和公共性支出来归类划分，这个量化必须以社会公共需要为标准来界定和规范，坚持严格规范的预算管理，以保证公共资源配置的合理性和公正性。二要不断完善预算管理机制和体制，保证预算绩效实现的可靠性。包括部门预算、政府公共采购、国库集中收付以及预算绩效考核机制等重大改革的推进和完善，使所有财政支出按照科学分配的途径和领域规范运行，严密监督。尤其要加快推行国库（会计核算）集中收付制度的改革，按照国际惯例，优化政府收支行为，提高其效率，这要作为我国公共财政改革的重大取向加以完善推进。三要大力推进政府机构改革，促进依法行政，实现精干高效的财政管理目标。要通过科学稳妥的改革来解决当前行政机构规模过大、行政管理支出过多与市场经济体制要求不相适应的诸多问题。在建立“小政府、大服务”和“提高素质、精简效能”的总体原则下，对一些专业性的经济管理部门可进行撤销、归并和精简，或进行经营性的改组，中介、评估、服务机构必须与政府行政部门脱钩，定编定岗，严控膨胀，减少财政供养人数，压缩行政经费支出，以提高整个行政管理和财政支出效率，进而大力提升整体素质，推进依法行政，依法理财。四要建立健全支出绩效监督制度和机制，确保预算绩效实现，要着重对财政资金运行链条的支出资金分配、拨付、使用等动态环节的行为过程及其结果进行客观公正的制约和反馈，以保证财政支出的成本、投入、产出、效果等环节的经济性、效率性和效益性得到客观公正的考评结论，促进支出预期绩效目标圆满实现。★