转型期行政价值失范的成因分析

张 隽，杨晓飞

（1.湖南第一师范学院 文史系，湖南 长沙410205；2.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙410081）

转型期行政价值失范的成因分析

张 隽1，杨晓飞2

（1.湖南第一师范学院 文史系，湖南 长沙410205；2.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙410081）

行政价值与行政管理密不可分，是行政管理的灵魂和归宿。行政价值具有历史性，不同的社会发展阶段，呈现出不同的特性。当前我国社会主义经济计划与市场并存，新旧体制在不断融合交替中产生的体制空隙，法律体系的滞后和不成熟，以及传统文化弊端，行政人员个人素质不高等现实因素都直接导致了我国行政人员在行政管理领域中出现行政价值失范现象。

转型期；体制；行政价值

社会转型指社会从传统型向现代型的变迁，或者说由农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会变迁的过程。作为一个现实的社会发展过程，社会转型具有多面性，即经济形态、政治形态、文化形态等多方面的转型，而这些方面的转型都对行政价值的失范产生了巨大的影响。

1 政治根源：政治体制不完善

政治体制指一个国家政府的组织结构和管理体制及相关法律和制度，表现为政治生活中的政治设施、政治规范、政治意识这些基本要素之间有机联系及其在运行中所表现出来的机制。目前我国的政治体制改革相对于经济体制改革而言仍显滞后，政府的管理理念、行政机制等落后于经济体制改革，这不可避免地导致了行政价值的失范。

1．1 党政职能交叉重叠

上世纪五六十年代我国的传统政治体制基本形成，与当时的经济社会环境相得益彰，极大的促进了当时社会经济的发展，但随着社会的快步发展，其不足也日益显露，着重表现为以党代政，权力过分集中。以党代政导致行政管理机构部门日益增多，互相重叠，职能不清，这不仅降低了政府办事效率，也削弱了党的领导。从政党的制度化水平来看，执政党在社会发展中担当什么样的角色，其制度化水平的高低，直接关系到腐败程度的高低。

党的十三大报告中就曾提出 “党的领导是政治领导”，近年来为克服这一一弊端做了不少尝试，但是在日常的行政工作中，行政工作的制度化仍需进一步加强，各级党组织的职能与各级政府的智能仍旧互相重叠，与人大、司法机关及非政府性组织的关系依旧没有完全理顺，跨界办事的现象仍旧层出不穷，这极大地消磨了党组织人员时间和精力，从而不能集中注意力于自身的思想政治教育，正确的行政价值观也无暇知晓，行政人员对行政价值取向重视程度相应降低，行政价值失范现象也就难以避免。

1．2 人民政治参与不足

发挥人民群众的广泛监督作用既是社会主义民主的本质要求，也是治理行政价值失范现象有效手段。然而在当前的政治体制中，权力过分集中导致日常行政政策只由小部分人来制定，从而忽略了让更多的人参与政府政策的制定和执行，体现更大的民主化。政府无论做什么都是自己内部环境的讨论与决策，极易导致行政人员在政策制定与执行时忽视为民服务的行政价值取向，为己寻租，谋取福利。此时他们手中的公共权力是否会蜕变为私人权力和私有财产，完全取决于他们自身的约束力，如果自身约束力不够，行政价值失范就会趁机产生。

1．3 监督机制不完备

经历了50多年的发展历程，我国行政监督体制有了很大的提高，但仍旧需要完善，这种不完善为行政价值失范提供了温床。譬如，第一，监督机构缺乏独立性。党的纪律检查和行政监察机构是单位的职能部门，所有的日常工作都必须进过同级党组织领导的同意才能进行。监督机构无人事权，财政权以及相应的领导权，从而出现了管下管不了上、管小管不了大、管软管不了硬的现象，形同虚设，根本无力对相应党政机关进行有效监督。第二，监督协调缺乏有效性。我国的监督机构不算少，但组织体系混乱，各种监督机构的功能、责任、作用、范围和权限不清，不是职能交叉，就是留有“真空”。第三，是监督法制缺乏完整性。当前中国的监督立法进展缓慢，致使监督法律制度供给不足，有些领域甚至是空白，专门的《监督法》《行政监督程序法》尚未出台。

1．4 法制建设不完善

法律代表了国家需要人们应当如何行为的意见和态度，这种意见和态度以反对和禁止形式昭示于天下，告诉人们必须做什么和不能做什么，这是法的意识形态的作用。当前我国处在社会主义初级阶段，国家的法律法规在一定程度上来说还不十分完善，法律的健全需要一个漫长的实践过程，这种不完善也成了行政价值失范的一大根源。主要表现在：第一，惩戒性的法律不太健全，法律对犯罪分子的预防性和震慑力不够，增加了犯罪分子作案的可能性和侥幸心理，在一定程度上纵容了行政价值失范行为；第二，缺少廉洁从政行为规范和廉洁自律的规定，没有详细地相关规范和规定来具体指导行政人员的言行，这种具体行为规范的缺乏在一些问题上使我们的行政人员容易丧失指导航程的航标，从而迷失方向。

2 经济根源：市场机制不健全

经济基础决定上层建筑。在社会的不断发展和现代化过程中，社会的经济基础和经济结构会发生变化，从而导致上层建筑也相应发生变化产生不同的利益群体，不同的利益群体不同的利益诉求如不能得到有效解决就会产生大量的社会问题，从而导致价值观念紊乱，价值失范现象也应运而生。

2．1 市场经济配置机制不完善

改革开放以来，我国的社会经济都取得了重大的进步，人民的生活水平日益提高，综合国力也大大提升。然而我国仍旧处在社会主义初级阶段，市场经济须进一步完善，各项配套的经济配置严重滞后，统一的市场体系由于地方保护主义一直没有形成，同样物品在不同地区不同行业价格都不相同。各级政府为了体现自己的政绩，维护自己本地区的经济利益，实行地区壁垒政策千方百计阻止外地或外行业效率高的企业进入本地区或本行业。外地企业不得不采取一些非正常手段进入该地区，包括“收买”或“行贿”等行为，这就为行政价值失范提供了客观条件。

2．2 市场分配机制不公平

收入分配问题不仅是重要的经济问题也是重要的政治问题、社会问题。目前我国的分配制度主要是按劳分配，但由于存在着不同的经济成分，因而也同时存在着不同的分配制度，从而出现了一些社会分配不公的现象，有一小部分通过非正常手段先富起来的人，生活奢靡铺张，高调夸张，这使得工薪收入的部分行政人员心理失去平衡，从而利用手中的权力为自己化缘，为自己谋取私利。而行政人员的这种行为又极大第促进了社会上不法分子投机钻营的心理，他们大肆向行政人员行贿，进行寻租，权钱交易，双方各取所需。不仅如此，那些利用手中权力贪污受贿而 “富”起来的行政人员，对其他行政人员起着强烈的示范作用，在“有权不用，过期作废”信条的支配下，于是一些人竞相效仿，更加剧了行政人员行政价值失范现象的发生。

2．3 政企不分，权力对市场介入过多

在中国转型期的双轨体制中有一种政企不分的特殊现象，政府部门的负责人既是企业经理又是政府领导人。在这种经济运行体制中，企业法人代表企业的同时又能行使政府职能，这在无形之中就形成了权力对市场的干预，扰乱了市场经济秩序，形成了不平等竞争，从而轻而易举地成为市场中的优胜者。只要权力和金钱产生交换关系，权力就成为金钱的俘虏。转轨时期的市场经济由于政府的干预，形成了影响市场经济发展的暗箱。

3 文化根源：传统行政文化积弊

行政文化作为一种社会文化，有其特殊性，它是行政人员在一定的社会文化背景下对其所从事的行政活动中所持的意识、态度、情感、价值观。社会主义制度确定后，我国传统的行政文化已经逐步让位于科学的马克思主义行政文化，但是中国长达几千年的传统行政文化不可能突然转瞬即逝，它仍会或多或少地存在着我们的行政文化中，从而导致行政价值失范。

3．1 “官本位”意识

“官本位”意识是中国数千年来封建专制制度的产物。其首要特征是唯上不唯下，统治和服从的两种人格作用在同一个主体身上，对上是工具，对下却是主人。人们在对拥有权力的人表现出谦卑和服从态度的同时，也表现出对权力的极大迷恋。

“官本位”意识把当官作为一生的追求，是一种与现代文明相悖的封建意识。在中国建立社会主义制度后，由于社会制度和人民生活方式的改变，“官本位”意识在一定程度上得到了削弱。然而，伴随着社会主义市场经济的建立、体制上的不完善和传统文化弊端的复辟，“官本位”意识又有了死灰复燃之势，跑官，要官，买官，卖官的现象屡见不鲜。有了“官本位”意识，一些行政人员就再不会考虑全心全意为人民服务、执政为民等公共行政价值了，民意和普通人民群众的利益已经无关痛痒，自己的利益才是真该关心的。于是他们将自己的主要精力放在自己的上司方面，和领导套近乎，拉关系，阿谀奉承。“官本位”意识的本质就是自己或亲属或小团体的私利负责，对党和国家的事业不负责，置民族和人民的利益行政价值观不顾，因此，对于历史上遗留下来的“官本位”意识必须予以批判和扫除。

3．2 传统“人治”思想

中国古代行政的一个显著特点就是重视 “人治”，轻视法制。在传统中国人看来，政治的决定性要素在人，而人的根本性要素在于他的道德修养。法制在古代中国只不过作为“人治”的一种辅助性工具而存在。它的制定则来自于帝王和特权阶级之口，以至于形成了权力主体置身于法律之外，“朕即法律”，“权法不分”，“权大于法”。

当前，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的行政法制建设已有了很大的进步，然而从整体上来说仍有很多不完善之处，有一部分行政人员的行政意识和行政行为仍停留再传统的行政行为之中，丝毫没有一点法制观念。他们认为所从事的日常行政工作的依据不是法律而是上级命令或领导指示，任何事情和工作都要依从领导的意见来安排。以权压法，以情乱法，以言代法，以礼越法的现象时有发生。

3．3 传统“宗法”观念

中国古代行政的一个重要特征就是 “宗法”观念。它讲究严格的学员关系和人伦秩序，封建社会“君君臣臣父父子子”是其具体体现。其中父子秩序是君臣秩序的基础，父子秩序稳定，君臣秩序才能稳定，因此尽孝就是参政，孝也就是忠。

依照阿尔蒙德公民文化划分，我国传统的政治文化属于臣属型政治文化。中国臣属型政治文化的重要特征便是“宗法”观念，它与封建制度相辅相成，互不分割，是封建社会上次建筑的具体表象，日常的行政工作中都是以其伟基础的。

新中国成立后，“宗法”观念已经得到了一定程度上削弱，但是“宗法”观念作为世俗几千年社会的行政意识不可能立马消失，它仍旧或多或少地影响着行政价值。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，新旧体制碰撞出现体制真空时，“家长制”、一言堂、任人唯亲、拉帮结派、论资排辈，排除异己等“宗法”观念便会立马抬头，必须予以警惕。

4 主体根源：部分行政人员素质不高

行政人员素质指行政人员在日常行政工作中所表现出来的态度，气质，意识和能力。当前我国社会高速发展，这在客观上给行政人员的能力素质提出了新的要求和目标。然而部分行政人员面对新环境不顺势与时俱进努力提升自己素质，反而仍旧固守自己传统的行政态度、行政意识和行政价值，放松对自己的严格要求，庸俗不堪，这在一定程度上造成了行政价值失范现象。具体体现为：首先，部分行政人员思想政治素质不高；其次，部分行政人员文化知识素质较低；再次，部分行政人员心理素质不过硬。

[1]张强．宏观政治学[M]．南京：南京大学出版社，1998．

[2]邓小平文选：第 3 卷[M]．北京：人民出版社，1993．

[3]马克思恩格斯全集：第46卷[M]．北京：人民出版社，1963．

[4]江泽民文选：第 2 卷[M]．北京：人民出版社，2003．

[5]刘歌宁，彭国甫，颜佳华．行政文化学[M]．长沙：湖南地图出版社，1992．

[6]江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[M]．北京：人民出版社，2003．

[7]荀子[M]．安继民，注释．郑州：中州古籍出版社，2006．

[8]清世宗实录：第 31 卷[M]．北京：中华书局，1985．

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1674-1102(2012)01-0035-03

2011-03-28

张隽（1979－），女，湖南邵阳人，湖南第一师范学院文史系讲师，研究方向为行政管理与实践；杨晓飞（1983－），女，湖南承州人，湖南师范大学公共管理学院硕士生，研究方向为行政管理与实践。

[责任编辑：韩志才]