就业专项资金管理亟需加强——对CZ市就业专项资金管理使用情况的调查分析

周伟北 叶岚

就业专项资金管理亟需加强
——对CZ市就业专项资金管理使用情况的调查分析

周伟北 叶岚

2011年5月，财政部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社【2011】64号）。根据文件精神，财政部驻广西专员办对CZ市2009—2011年就业专项资金管理使用情况进行了专项检查，检查发现就业专项资金管理使用中存在一些问题，影响了资金使用绩效。笔者对产生问题的原因进行深入分析，提出进一步加强就业专项资金管理的相关建议。

一、就业专项资金管理使用中存在的问题

（一）使用途径拓展难，资金出现结余

根据相关政策规定，就业专项资金可以用于职业介绍补贴、职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息及扶持公共就业服务等9个方面。但检查发现，CZ市多数辖县未能在所有政策允许范围内使用就业专项资金，由于使用途径较窄，且使用额度不够，形成了一定资金结余。如DX县只在职业介绍、职业培训、公益性岗位和社会保险等4个方面使用了专项资金，截至2011年底就业专项资金结余1487万元；TD县只在职业培训、公益性岗位等2个方面使用了专项资金，截至2011年底就业专项资金结余1502万元。

（二）就业培训管理难到位，培训成效待提高

相关政策规定，只有参加培训合格并通过职业技能鉴定取得初级以上职业资格证书的，才能享受职业培训补贴。但检查发现，上级定参与人员任务倒逼开展培训工作、培训参与人员覆盖面不宽、培训时间安排较短（普遍为一个月左右）、培训课程安排与进城务工人员实际技能需求方面存在匹配度差异、县级培训机构师资力量不强等问题的存在，降低了培训成效，进而影响培训工作的持续开展。如DX县培训时间最长为一个半月，最短仅为一周，参与培训的范围未能完全覆盖到全部乡镇，以LP镇2010年培训实效来看，当年新增外出务工人员512人，仅有19人参加过培训。

（三）公益性岗位分界不清，给政府部门变相扩容带来可能

相关政策规定，公益性岗位补贴可以使用就业专项资金，但对何为公益性岗位未给予界定。检查发现，由于行政事业单位编制有限，且众多县级财政预算较为紧张，部分政府部门将临时工作人员界定为公益性岗位，均以公益性岗位名义安排就业困难人员，并从专项资金中安排相关人员工资福利，专项资金变成了经费开支的弥补来源。如TD县、FS县均将政府部门的打字员、保安等列入公益性岗位；DX县将乡镇新农保机构临时工作人员列入公益性岗位，通过专项资金发放工资。

（四）人力资源市场信息网络系统建设范围扩大化，专项资金变身基建资金来源

相关政策规定县级以上财政可安排就业专项资金用于对下级公共就业服务机构加强其人力资源市场信息网络系统建设（具体包括计算机和网络硬件、软件购置以及开发应用支出）。但检查发现，由于众多县乡缺乏专门的人力资源市场，从事人力资源服务的乡镇社保工作人员本身也同时从事其他业务工作，就业专项资金被扩大化使用在人力资源市场工程建设、乡镇社会保障机构人员办公设备和交通工具购置等方面。

（五）社会保障补贴和特定就业政策补助使用情况不理想

相关政策规定对就业困难人员的社会保险实行“先缴后补”，对国有困难企业为其“4050”下岗职工缴纳社会保险费给予补助。但检查发现，社会保障补贴和特定就业政策补助使用范围不广，部分县国有企业基本已经改制，没有符合特定就业政策补助的人群；部分县符合社会保险补贴发放标准的人多，不敢全发。如TD县因为没有国有企业，特定就业政策补助是空白；FS县2010年就业困难人员达12900人，当年就业专项资金为1360.57万元，无法满足最低缴交标准，于是只对公益性岗位发放了22.5万元社会保险补贴。

（六）基层部门财务人员核算水平有待提高

相关政策要求加强对就业专项资金的账户管理，确保资金使用安全。但检查发现，由于县级人事劳动和社会保障局及就业服务中心从事财务核算的人员多数没有系统性地学过会计专业知识，造成专项资金核算体系较为零乱、会计核算一致性不强、专项资金收支账簿与经常性收支账簿混用、专项资金结余与事业收支结余区分不清、部分公用经费从专项资金中列支等问题。如TD县就业服务中心会计人员收到专项资金时，随意选择使用“拨入专款”、“上级补助收入”等不同科目核算，专项资金支出夹杂差旅费、招待费、车辆使用费等公用经费开支。

二、产生问题的成因分析

（一）就业专项资金管理使用规定的部分条文过于理想化，给政策执行带来难度

1、多项补贴项目需个人提出申请，给政策拓展带来难度。职业培训补贴、社会保险补贴等都强调由受惠人群自行向人力资源和社会保障局申请获取。但实际工作中，各类就业困难人员属于心理弱势群体，很多人既不熟悉国家大政方针，也不知如何写申请报告，更不了解政府部门运作流程，要求其自行向政府部门申请获得就业专项补贴存在操作难度，使得大量就业专项资金因缺乏申请主体而用不出去。

2、培训补贴额定补贴对象和补贴标准，不利于政策拓展。政策规定对四类人员参加就业技能培训或创业培训后，培训合格并通过职业技能鉴定取得初级以上职业资格证书，6个月内实现就业的，按职业培训补贴标准的100%给予补贴。6个月内没有实现就业的，取得初级以上职业资格证书，按80%给予补贴；取得专项职业能力证书或创业培训合格证书，按60%给予补贴；且只能对其中农村学员和城市居民最低生活保障家庭的学员，给予一定的生活费补贴，这意味着参加培训可能要花钱。从生存状态分析，西部地区就业困难人群家庭条件一般不太好，自身参与学习的主观动力不强，导致现实中存在“求人来参加培训”的怪象。由于培训参与人群有限，职业培训补贴发放有困难。

3、社会保险补贴规定了发放时限和金额基数，给执行带来难度。政策规定对就业困难人员的社会保险补贴期限，除对距法定退休年龄不足5年的可延长至退休外，其余人员最长不超过3年。实际上，受宏观经济发展态势影响，近几年就业环境并不乐观，就业困难人员因自身身体、技能、家庭负担、所处年龄段等原因，真正能找到工作的不多。由于补助时间不等，造成趋近退休的人员生活反而比其他年龄段的就业困难人员更有保障。如根据政策，56岁的男性可以补助5年，但54岁的男性只能补助3年，但实际上这个年龄的人员很难再找到工作。划线型政策无法体现社会主义国家的全民平等。

4、就业困难人员范围大，先缴后补社会保险费政策执行难。政策规定对就业困难人员的社会保险补贴实行“先缴后补”的办法。从政策分析，就业困难人员包括大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的人员，范围很大。若全部给予补贴，就业专项资金总额全部支付社会保险补贴还不够，为避免激化社会矛盾，多数地方未能完全发放相应补贴。

5、公益性岗位额定补贴期限，超期职位存续成难题。政策规定公益性岗位补贴期限，除对距法定退休年龄不足5年的就业困难人员可延长至退休外，其余人员最长不超过3年。这意味着3年补贴期满，原有公益性岗位若继续存在，将占用提供部门自己的经费，由于财政安排可用资金总额有限，众多部门多一事不如少一事，不愿意增加所谓的公益性岗位，客观上造成公益性岗位补贴使用难。

（二）就业专项资金管理使用客观上带来的财政负担，不利于西部地区吃饭财政现状下资金的使用

1、就业专项资金要求地方财政自行安排预算作为工作经费，因经费安排不足，导致就业服务中心人员工作热情不高。政策明令强调就业专项资金不得用于部门或单位人员经费、公用经费、差旅费、会议费等，就业服务中心的开支实际已成为地方财政的预算负担。由于就业服务工作非常具体，众多补贴项目都须享受优惠政策者自行申请，因此，宣传工作成为工作重心。就业服务中心工作人员经常要外出联系乡镇，组织号召农村转移劳动力参与培训；四处奔跑开发公益性岗位；联系企业接纳就业困难人员，耗费大量的人、财、物力。由于西部地区多数地方属吃饭财政，公用经费安排比例有限，就业服务中心若要加大服务力度，拓展就业服务范围，势必突破经费上限，可能占用专项资金。做多反错，造成部分地方就业服务中心人员工作热情不高，宁愿以不犯错在先的心理，守着结余资金。以CZ市为例，2011年全市实现财政收入57.6亿元，而财政支出达103亿元，大量依靠中央转移支付，其辖下六个县，其中两个为国家级贫困县，两个为广西区级贫困县，要求其额外拨付富余的资金用于就业服务的确难以实现。就业服务中心多数着重于接收培训机构上报材料、组织政府部门核定公益性岗位等经费开支不大的项目。

2、小额担保基金需要地方财政安排，困难地区财政缺乏实际支持力度。《广西就业小额担保贷款实施管理办法》规定“申请从事微利项目的小额担保贷款，由中央财政据实全额贴息……自治区本级以及各地市应建立小额担保贷款担保基金，资金由同级财政负责筹措，专户存储于同级财政指定的经办金融机构，实施封闭运行并专用于小额担保贷款。”这意味着地方财政必须额外拿出资金用于违约担保，出于风险控制心理，在保部门运转前提下不发达地区财政不愿意主动承担这类支出，小额担保贴息实际发放面不宽。

三、加强就业专项资金管理的建议

（一）进一步完善就业专项资金相关政策条文，建立政策执行的长效机制

1、建议考虑以村镇社区主导申报制替代单人申请制。考虑到以个人为申报主体在执行中的困难程度，建议修订相关政策，将申报主体改为以村镇、社区集中申报，就业服务中心归口对村镇、社区进行工作指导。以村镇、社区为宣传主体，加大各类优惠政策的宣传力度，提高政策知晓度，促进受惠群体的主体申报意识，降低单人联系的巨大成本，增强政策执行力度。

2、建议删减时间性期限，增强政策执行的连续性。坚持积极的就业政策是一项长抓不懈的工作，在促进社会和谐稳定中具有十分重要的地位。建议考虑删减就业专项资金管理使用政策中的时间性期限，只要用于就业专项资金额定的使用范围，不额定某些人群只能发放3年，不规定发放的终止期，增加政策前后的一贯性，便于政策的具体执行，避免出现用了钱反而激化社会矛盾的困局。

3、建议删减部分金额控制性条款，确保政策执行的广度和深度。考虑到就业困难人员自身的经济实力，建议考虑删减发放前提和比例性控制条款。如培训补贴的发放，建议针对就业困难人群，统一允许将全部培训发生的费用打包发放，不规定领取前提，而由各政策执行机构根据资金总量自行进行规划安排，增强培训参与意识，扩大培训补贴发放幅度。

4、建议将社会保险补贴和特定就业政策补助纳入民政补助体系。考虑到缴交社会保险费与就业工作之间的非直接相关性，建议将就业困难人员缴交社会保险补贴纳入民政补助体系，实现补贴资金与补贴项目的归口管理。

5、建议考虑从就业专项资金中安排一定比例的经费开支，确保政策执行力度。考虑就业服务政策的具体性及大范围面对农村受惠群体的工作难度，建议从专项资金中安排一定比例的工作经费，避免就业服务中心因经费少导致干活积极性不高，或因经费不足变相占用专项资金等问题的发生，确保具体工作部门切实管好用好资金。

（二）进一步密切就业专项资金绩效考核与预算安排的挂钩程度

建议各级财政部门进一步加强对就业专项资金的财政控制力度，将资金绩效考核作为预算安排的重要参考指标，提高整合利用水平，防止资金在人事劳动和社会保障局及就业服务中心长期大量沉淀或被挪作他用，确保资金安全。

（三）进一步加强对专项资金管理部门人员的财务培训力度

建议以2012年4月1日起开始执行的《事业单位财务规则》为契机，各级财政部门进一步加强对行政事业单位会计人员的岗位培训工作，提高会计核算水平，尤其应杜绝以现金方式发放补助资金的行为，加强财务管理，切实保证各类专项资金严格按照相关会计制度进行会计核算。

（四）进一步加强就业补贴政策的宣传力度

建议各级新闻媒体加强就业服务政策的宣传力度，利用各类媒体反复宣讲中央优惠政策，扩大政策的知晓范围。推动各村广泛设立“农村宣传员”，要求各级乡镇村所长年设立“惠民政策”宣传栏；各困难企业张贴政策宣传海报，使更多受惠人群知道政策、理解政策，推动主动申请意识。

（五）进一步加强就业专项资金的监督检查力度

建议财政部门、审计部门、纪检监察部门应加大对就业专项资金管理使用情况的监督力度。针对部分县级政府对资金使用中的模糊认识，上层部门应不定期开展检查工作，确保资金使用的合规性。

财政部驻广西专员办）