欠发达地区构建创新型城市的路径分析——以河南省信阳市为例

○吴红

（中共信阳市委党校）

欠发达地区构建创新型城市的路径分析
——以河南省信阳市为例

○吴红

（中共信阳市委党校）

在世界经济知识化、信息化、全球化趋势的影响下，创新能力愈来愈成为增强国家和地区竞争力的决定性因素，增强自主创新能力、建设创新型国家已成为国家发展的战略核心。而建设创新型城市是建设创新型国家的重要途径，也是全面落实科学发展观的战略举措。城市作为一个特殊的经济区域，由于其创新系统理论至今在国内外学者的相关研究中所见尚少，因此，如何建设创新型城市，如何评价创新型城市已经成为一个重要课题。

一、从创新型城市的实践评价城市创新力的三个维度

1、创新环境

从软环境上看，城市的科技创新制度设计是否能够满足城市创新发展的需要，是评价城市创新环境的重要视角。一个创新型城市的制度设计一定是以最大限度调动城市创新要素投入城市创新活动为目标的。好的体制、机制和政策环境是科技创新活动开展的土壤，直接影响城市科技创新能力的形成。各国经验表明，国家创新战略的成功一方面取决于经济、科技政策的协调配合；另一方面，也得益于政府各部门的协调配合和社会各界的共同努力，得益于创新要素的高效配置所产生的合力，得益于政府对科技体制和科技管理所进行的全面改革。从硬环境上看，城市科技基础条件、信息化水平等都是评价一个城市创新力的重要视角，是保证城市科技创新活动的前提。城市的科技基础条件是为满足本市的基础研究、共性技术研究等提供的公共平台，是一个城市持续创新力的基础支撑，也是提升城市创新效益的重要保障。

在一个创新型城市中，拥有完备的创新活动领导机制与协调机制，可以有效降低城市创新活动的执行成本，保证城市创新发展战略的实施。这种制度旨在鼓励创新型人才成长，规范有序的市场竞争环境以及实现有效的知识产权保护，同时，还要围绕激发城市科技创新意识和行为，设计导向一致的财政、税收、金融、政府采购、宣传等政策体系，以及围绕科技创新提供良好的政府服务等。技术创新活动的主体是企业，而营造创新环境的主体是政府。这种环境的营造应紧紧围绕“创新链”开展，具体包括孵化器、公共研发平台、风险投资、产权交易、法律服务、物流平台等。政府应该围绕整个创新链的薄弱环节来有目的地布置力量，让整个创新链完整起来、活跃起来。企业进行技术创新是有着天然的内生力的，政府的作用只是从外部刺激，增强企业的这种力量，而不能取而代之。更何况通过项目方式获得财政投入的企业只能是少数，发挥的作用比较有限。当前，制约我国企业自主创新能力的关键因素是创新服务体系不健全、中小企业融资信用担保体系建设滞后等公共性问题。因此应鼓励政府、企业、高校、科研机构、行业组织等多元投入主体，共同建设面向社会、资源共享的创新技术平台体系。通过对创新链的支持，拓宽河道，清除淤泥，让企业的创新力量顺畅高速地流动起来。事实上，对创新链的支持，可以让大多数的创新型企业享受到政府鼓励创新的政策，最大限度地降低创新型企业的运营成本，最大效率地使用有限的公共财政投入。

2、创新动力

能否培育创新的企业主体，体现了城市创新的动力。通过分析世界上创新型国家的典型经验，我们发现，在经济发展初期，研发投入占GDP的比例一般在0.5%～0.7%左右：在经济起飞阶段，该比例上升到1.5%左右；进入稳定发展期，该比例则保持在2.0%以上。而在前两个阶段，政府的投入应占主导地位。要提升城市科技创新投入，一方面需要政府加大投入，特别是在人均GDP较低的情况下，更需要政府资金发挥引导作用；另一方面，需要动员全社会、特别是企业加大研究开发经费的投入，形成政府、企业、金融机构、其他社会主体在市场资源配置基础机制下的科技投入合理分工和协调配合机制。

对于城市创新来说，企业是最具活力的载体。在熊彼特的创新理论中，“创新不是科学发现和发明。而是企业家利用新思想创造新的生产资源组合来增加利润的过程”。因此，创新的主体是企业。建设创新型国家的重中之重是支持企业成为技术创新的主体，建设创新型城市的重中之重是培育本市的创新型企业。一个创新型城市一定是创新型企业密集的区域，这种密集不仅表现在创新型企业的数量上，更表现在企业开展自主创新的意识与实力上。从城市的创新成果上看，大批居于全国行业领先地位的本市科技型企业，就是创新型城市建设的最突出成果。全国名牌产品和名牌企业最集中的城市，正是因其走出了一条“品牌战略+自主创新”的品牌经济发展之路。

3、创新绩效

创新绩效考量的是一个城市是能否以科技创新为驱动力来推动城市发展。建设创新型城市，不是简单的策略和举措，而是一种发展道路的选择，是城市发展战略的重大转型。这种转型要求把城市发展的驱动力从单纯的资源、资本、劳动力投入转变成为主要依靠科技创新。事实上，建设创新型城市的最根本内涵就是实现城市经济增长方式的转变，使得科技进步和创新成为城市产业结构调整的根本动力，成为建设资源节约型和环境友好型城市的重要支撑，成为提升城市竞争力的中心环节。

二、国外城市创新的主要类型与启示

1、文化创新型城市

如法国巴黎、英国伦敦和芬兰赫尔辛基等，其城市创新发展的战略与内容偏重于文化产业发展的突破，即依托经济繁荣发达和较强的人力、物力、财力支撑，大力推进文化创新，通过文化艺术领域创新，打造全新的城市发展形态。文化创新型城市通常为一国的首都或重要城市。

2、工业创新型城市

如美国堪萨斯、英国哈德斯费尔德和韩国大田等，其城市创新发展的重点是以工业创新作为突破口，即依托地处大都市周边，工业基础比较扎实，工业领域的人才、技术等优势比较突出的支撑，大力推进工业技术创新，形成以工业产业创新带动城市发展创新的格局。

3、服务创新型城市

如美国纽约、德国柏林和日本东京等，其城市创新发展的战略与内容是把现代服务业作为创新型城市的主攻方向，通过不断创新城市的服务，增强城市服务功能，着力发展服务型经济，不断满足本地城市居民各种需要，也不断为全球经济发展提供各种跨国服务，同时推动城市经济社会发展与世界经济发展的融合。服务创新型城市第三产业发达，社会综合服务能力较强，政府服务水平和社会福利水平较高。

4、科技创新型城市

如印度班加罗尔、美国硅谷、加拿大渥太华等，主要出现在20世纪末21世纪初，其城市创新发展的战略与内容是突现科技集成和科技创新。科技创新型城市一般依托国际一流的大学和研究机构，形成雄厚的科技实力、较强的创新能力与明显的科技产业优势。其通过大力发展先进科技生产力，在协调推进城市经济、社会、文化、生态发展的同时，为世界各国经济社会发展提供大量的高新技术和高科技产品，成为推动全球科技进步的动力源。

三、信阳构建创新型城市的现实路径分析

创新型城市的基本框架结构由四部分组成，第一部分为点，即创新源点，这是构建创新型城市的核心要素，是城市创新的源泉所在，是城市创新一切构想、知识、技术的初始来源，包括城市创新的动力源、知识技术源和职能源等；第二部分为线，该线条由创新链和产业链两种类型构成；第三部分为面，由创新区域和产业集群两块组成；第四部分为体，即整个创新型城市的总体，我们称为城市创新生态。

而对于欠发达地区而言，城市创新与区域创新都需要政府的强力推动，因此依托政府创新推动本地发展，是信阳城市创新最为有效的现实途径。现就地方政府创新的建设作用与构建路径做如下分析。

1、地方政府创新是促进区域经济发展的关键

区域经济是指在一定的地域内由各种生产要素有机结合而形成的经济运行方式。它以一定的经济区域为依托，以地域的合理分工为基础，将有限的资源合理配置，形成产业和地域的经济。在市场经济条件下，整个社会的资源配置应该以市场为基础。但市场并不是万能的，在区域经济发展的某些领域仍需要地方政府发挥自己的作用，通过一系列的创新，提供更好的服务，引导区域经济健康发展。

从中央和地方发挥作用的角度看，区域经济发展绩效除了受到中央政府区域战略外部调控外，多数要取决于地方政府的内源性努力。鉴于我国处于转轨时期，市场化程度较低，其制度创新和供给主体是政府。受种种因素的制约，政府作用的发挥和取得的行政绩效，在区域间表现得千差万别，重要原因之一是政府的内在质量存在差别。地方政府的内在质量不仅体现在政府的行政理性，即政府的决策机制，还体现在行政效率和公务员队伍专业化水平上，政府体制与区域经济发展绩效之间存在着较为密切的相关性。如果政府体制能随着经济发展的需要适时地进行改革和创新，则会推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍地方经济的发展。发展绩效和体制之间的关联与互动正在被一个个地方的发展实践所证实。大量事实说明：区域经济的发展优势并不在于自然资源等低级生产要素方面的比较优势，而在于政府体制机制本身要具有激励性，起到经济发展的杠杆作用。

正如有学者在对经济发达地区与经济欠发达地区差距进行对比分析得出的初步结论那样：两者的差距表现为“显性差异”和“隐性差异”。所谓的“显性差异”就是通过统计数字反映出的GDP增长速率和硬件建设日新月异，而“隐性差异”则表现为思想观念封闭与开放、制度环境优劣和文化传统继承与放弃。从创新的角度看，经济发达地区的政府在市场机理内在指引下自主创新效果明显，而经济欠发达地区的政府却囿于计划经济的制度惯性，对创新缺乏应有的热情，即存在创新惰性。这必然影响到地方经济的发展速度并累积为区域发展差。因此，从某种意义上讲，政府在推进区域经济的全面发展中仍居于组织者、引导者的地位，区域间的经济竞争也是各区域所在政府之间的竞争。因此。为了促进区域经济发展，地方政府需要建立一套行之有效的市场运行和调节的规则体系，提出和执行有利于跨省区要素流动的各项政策，这也是政府的当然之责。地方经济的发展需要政府提供优良的配套环境、规范透明的制度和高效的行政运转体系，区域经济的发展不仅考验着区域内各级政府的职能转变，也考验着地方政府的创新能力。

地方政府创新就是探索地方政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战；通过探寻和建立较为合理的地政府体制运转模式，从而确保区域内社会资源能够得到最优化配置，确保区域经济发展成果能够更好地用于改善人民的生活。

2、地方政府在区域经济发展中的角色定位

（1）区域经济发展规则的制定者。区域经济需要政府以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求去选择区域发展战略。区域经济发展中各要素互相交融、相互作用，构成一个复杂的系统。在这个复杂的系统中各行为主体之间以及行为主体与环境之间必然存在着多种矛盾冲突。如何合理、有效地引导各行为主体的行为是市场本身无法做到的，各行为主体自身也不能自动达到一致。因此，最好的办法是运用各种法律、法规、政策等手段予以规范、协调。

（2）区域经济公共服务的提供者。地方政府在强化服务意识的基础上，应为区域经济发展做好三方面的工作：一是加强基础设施的改善。主要是改善水、电、气、路、通讯、广播电视、文化场所等供给状况，夯实经济发展的物质基础。二是推动社会事业的进步。要努力改善国民教育条件，加强公共卫生和基本医疗服务能力建设，完善计划生育服务体系建设。三是向区域内的各类群体和组织及时提供基于区域经济发展的政策、信息等公共服务。四是增强科技投入力度。科技含量低是阻碍区域特色经济与专业市场向高层次发展的原因之一。然而，科技的研究与推广需要大量人力、物力的投入，地方政府在这方面承担着重要的职责。

（3）区域经济利益冲突的协调者。在区域经济发展的横向联合中，由于各地区的地位和作用不同，难免会出现区域利益分配不均的问题。为减少地区间的经济摩擦，促进区域经济的健康发展，地方政府必须对区域利益进行有效地协调。对关系到区域经济全局、非一个行政区划所能解决的若干重大经济问题，如能源、交通、江河治理等，应通过各地方政府间的相互协商和对话，合理地制定相关政策，统一安排部署，协调各方利益，实现区域经济整体目标。

（4）区域经济发展进程的监督者。区域经济发展必须要有政府的监督管理。政府可以依照法律通过司法部门或行政机构对市场及其主体进行监督管理。管制是政府运用强制权力通过行政机构和行政法规对市场进行干预，以求达到纠正市场无序、提高经济效率的目的。适当的监督管制对于市场稳定、协调发展是必不可少的。地方政府在区域经济发展过程中要监督的内容应是经济发展主体对地方政府所制定的保证区域经济合理、有效运转的各种政策、规则的遵守情况，以保持各经济发展主体之间良好的竞争与合作关系，保证区域经济健康有序的发展。

3、区域经济发展中地方政府创新的路径选择

政府创新是区域经济发展的必然要求，区域经济发展是地方政府创新宏观而持久的背景，它从三个方面推动着政府创新：一是区域经济发展不断产生新的问题，要求地方政府给予解决。二是区域内社会经济的发展产生了值得地方政府借鉴和学习的社会创新，这些创新也给当地政府施加了创新的压力。三是区域经济发展为政府创新提供了必需的物质资源和人力资源，其中既有强有力的财政保障，也包括较高素质的政府官员以及当地民众。在我国，地方是最富于创新动力的层次，因为，它处在国家与社会的交接面上，直接面对社会经济变革以及制度转型带来的诸多新问题，而旧体制、旧思路和旧方法无法为地方政府提供解决这些紧迫问题的答案。在30多年经济体制改革进程中，许多改革新举正是自下而上演变为全国的行动指南的。

（1）理念创新：理念转变为先导。思路决定出路，理念创新是政府创新的先导。在过去的行政理念和行政思维下是不可能探索出适合现在区域经济发展的政府体制和模式的，只有全面创新地方政府理念，才有可能为创新地方政府的管理体制、管理行为、管理方法和管理技术提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力，更好地促进区域经济的发展。建设社会主义和谐社会、落实科学发展观、坚持以人为本，都要求地方政府在区域经济发展中不断提高自身的认识，树立公民本位、社会本位、市场本位的理念。首先，要确立服务理念。寓管理于服务之中，通过为公众、市场和社会服务，求得广泛的社会信任和社会合作，使其管理绩效不断提高。其次，地方政府要牢固树立责任意识。再次，要树立开放理念。在区域经济发展中，地方政府需要不断地和各经济发展主体进行积极有效地沟通与交流，从而达到良性互动。地方政府必须摒弃传统的封闭保守观念，树立开放理念，对区域经济发展相关信息的公开要从有权“赐予”到有责提供。最后，要树立质量理念。地方政府要从传统的数量理念中走出来，树立质量理念，注重地方政府能力的提升，提高地方政府服务质量。促使地方政府建设逐步由数量型转变为质量效能型、由人力密型转变为科技集约型，逐步确立以公共服务质量为主要内容的绩效评估体系。

（2）方式创新：寻求新的地方政府管理方式。要以提升地方政府服务于区域经济发展的效能为目标革新政府管理方式。重点应从以下几个方面着手：首先，继续深化行政审批制度改革，不断缩小政府管理范围。明确界定地方政府权力运行的边界，地方政府要从不该管、管不好的领域撤出，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥对经济活动的间接监管的作用。其次，推进公共服务市场化，实现公共服务供给多元化。再次，构建服务平台，实现服务供给便捷化。区域内的地方政府除了要制定经济发展的规则外，还需要就经济发展过程中的相关问题向社会提供方便快捷的服务，这就需要地方政府以改革创新的精神不断发展完善服务的手段和方式。一方面，以业务流程的合理整合为基础，继续推进“一站式”服务。另一方面，以地方政府技术创新为基础发展电子化政府，推进政府管理方式的信息化。随着科技的发展，政府管理已经处于一种网络的管理状态，它要求公共行政广泛地应用信息技术，对社会、市场等实行数字化管理。因此，要发展电子化政府，为公民提供方便、快捷、优质的公共服务，以提高政府政策能力、政府效率，从而实现建设开放政府和责任政府的目标。

（3）制度创新：探索新的管理模式。首先，积极进行政府决策制度创新，努力探索决策科学化、民主化的有效载体。现代文明社会必然要求政府决策过程实现现代化，在区域经济发展的宏观背景下，地方政府要秉持决策事项公开透明、决策过程社会广泛参与、决策结果有人负责的理念进行制度创新。地方政府可以通过建立决策公示、决策咨询以及决策评估等制度为决策的科学化、民主化搭建制度平台。

其次，建立政府信息公开制度，增强地方政府对社会的回应性。政府信息公开制度是政府机关以民主、开放的精神在社会治理活动过程中逐步形成的一项法律制度，即由有关政府机关向公众或者特定公民提供政府管理资料，展示政府行为过程的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。它能将公众参与、现代技术、舆论监督以及政府的自律完全结合在一起，对依法行政的推动具有实质性的作用。目前在实践层面仍存在的主动公开信息的范围够不够大，政府公开信息的成本由谁承担以及政府信息公开监督机制如何建立等问题，仍需要不断探索创新。

再次，构建政府绩效评估制度。随着市场经济体制的日臻完善，政府绩效高低已成为检验一个地方、一个区域核心竞争力强弱的重要标志。与之相适应，建立科学完善的政府绩效评估制度，对政府的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价考核是我们面临的新课题。在地方政府绩效评估制度构建过程中，尤为重要的是合理设计绩效评估指标，坚持主体多元与过程结果公开，建构绩效评估法律制度。

最后，建立政府问责制度，强化地方政府履职尽责意识。我国各级政府的问责制度只有在各个层面尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，由行政性问责过渡到程序性问责，由同体问责过渡到同体与异体合力问责，才能使问责制在推动区域经济社会发展方面发挥其制度效应。

（4）机制创新：寻求新的运行机制。首先，地方政府要创新区域调控机制。由于我国各地区的资源条件和经济发展建设都具有较大差异，各区域经济发展水平和市场发育程度极不平衡。因此，地方政府可以充分发挥本区域优势，加强宏观调控的有效性，保持本区域经济的灵活性和多样性。地方政府调控应成为介于中央宏观调控与以经济杠杆为手段的间接调控之间的中间环节，通过立法、政策、金融等间接经济手段而不是直接的使用行政手段来对区域经济产生影响。

其次，地方政府要进行区域市场机制的创新。根据目前区域市场发育迟缓的现状，地方政府应积极推进区域市场机制的创新。一要以城市为中心，打破行政性垄断和地区封锁，突破不合理的经营分工界限，建立起城乡市场开放、各地区之间物流畅通的竞争性区域，统一市场体系，并与全国市场相接轨。二要从微观经济活动中撤离，减少对企业不必要的行政干预，实现区域市场内生产要素的自由流动和资源的优化配置，为企业走向区域市场创造条件。三要根据本区域的市场化进程，区域内的地方政府共同制订出有效的区域市场交易规则，完善区域市场竞争秩序。

最后，地方政府要创新区域横向联合机制。从互利互惠的原则出发，地方政府应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；大力调整和优化区域产业结构，积极推动跨行政区域的产业重组；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、信贷、计划、物资、外贸等方面对促进横向经济联合的政策进一步加以完善，制定相应的法律法规，确保合作各方的利益，争取在更大范围和更高层次上形成统一开放型区域大市场。

对区域经济发展实践要求的适应性决定了地方政府的创新活动从来都是动态的，这一动态的过程要求培养地方政府的学习能力和试错精神。学习能力是政府产生、获得和转换知识的能力，它是培养政府创新精神的关键。地方政府需要学习公共管理领域前沿的行政思想，借鉴国外成熟的创新实践，学习经济发达地区成功的创新实践，吸收企业先进的管理理念。另外，也要培养地方政府勇于和敢于试错的精神。地方政府可以把已有的实验经验或惯例运用到那些极有可能取得成功的领域之中，并预测某些可能的结果，从而为进一步创新提供新的经验。信阳政府以自身不断的创新推动当地经济的发展，探索依托区域创新、城市创新实现跨越式发展的道路，从而促进信阳实现了中原经济区战略支撑点和区域增长极的发展定位。

[1]曼纽尔·卡斯泰尔：信息化城市[M].江苏人民出版社，2001.

[2]隋映辉：科技产业转移[M].人民出版社，2002.

[3] 隋映辉：生态与城市创新系统[J].学术界，2004（3）.

[4]李雪洋：信阳市统计年鉴[Z].信阳市统计局，2010.

（注：基金项目：本文系2011年度河南省软科学项目研究成果之一，项目编号：112400440025，项目名称《欠发达地区创新型经济的发展路径研究》，作者系该项目主持人。）

张琼芳）