加强基层财政监督基础工作的建议——基于峰峰矿区基层财政监督管理的调研报告

■宋立根 孔令明

加强基层财政监督基础工作的建议
——基于峰峰矿区基层财政监督管理的调研报告

■宋立根 孔令明

社会主义新农村建设的推进和公共财政职能的不断加强，国家财政和省财政用于县乡财政的资金大幅度增加。加强县乡财政资金管理工作，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展，意义重大。为了进一步加强基层财政监督管理，我们对县乡财政监督管理情况开展了专题调研。

一、峰峰矿区财政基本情况

峰峰矿区西依太行山脉,东临冀南平原，距邯郸市45公里，全区总面积353平方公里，总人口50.97万人，其中非农业人口31.82万人，农业人口19.15万人。下辖9个镇，148个行政村、68个社区，是资源型矿区。区财政多年来充分发挥财政职能作用，深化和推进财政各项改革，健全公共财政体制，超额完成了各项目标任务，促进了经济和社会全面协调可持续发展。

（一）区财政机构设置情况及人员结构

峰峰矿区财政局设13个内设机构，核定全局行政事业编制66人，其中行政编制12人，事业编制21人，自收自支编制33人。现有人员70人，大专以上学历58人，占总人数83%。按编制性质分：行政人员13人，全额事业人员18人，自收自支人员39人。按年龄结构分：40岁以下32人，40岁以上38人。

（二）乡镇财政所的机构设置和人员结构

峰峰矿区下辖九个镇，镇财政所主要负责乡镇财政预算管理与执行，各项涉农资金的兑付落实；管理乡镇机关各单位财务收支活动，参与建设项目招投标，办理政府集中采购事项；管理乡镇国有资产，落实农村综合改革政策及新农合人员基金的代收工作；负责乡镇财政监督，完成乡镇党政和上级财政部门交办的其他工作。自农业税取消后，乡镇财政所肩负着对村级各项基础数据摸底、农民负担卡填写发放、各种惠农补贴涉及土地面积的摸底、惠农补贴资金兑付等工作。

9个镇财政所现有人员44人，其中原农税人员9人，其他聘用人员35人。按年龄结构分：40岁以下15人，40岁以上29人。按职称划分：中级职称14人，初级职称13人，按学历划分，26人为就业后进修学历。

(三)区镇财政收支情况及财政体制

峰峰矿区2011年全部财政收入完成30.64亿元，同比增长17.9%；总支出达到l4.62亿元，同比增长7.9%。

区对镇全部实行统收统支财政体制，各镇下辖企业税收全部纳入区级统一缴纳，按预算部门性质编制年初预算。区级财政对乡镇行政和全额事业人员经费足额保障。每年年初区财政安排支出预算时，按照预算部门模式，优先足额保障各镇人员经费。

二、基层财政监督基本情况分析

（一）财政监督机构设置情况

区财政监督稽查局为副科级二级局，现有4人，主要负责贯彻落实国家、省、市财政监督规章制度；制定本区财政监督检查工作计划和实施办法并组织落实。监督财政性资金运行情况，提出加强管理的建议；组织协调专项财政监督检查；对违反国家财经法纪的行为依法行使行政执法职能。监督本级财政预算编制和执行的情况；监督本区各部门财务收支管理情况，负责承担内部监督检查具体工作。

9个镇财政所平均每个镇4人，负责编制镇级年度财政收支计划和决算草案，做好惠农补贴政策的落实工作，加强财政资金使用的监督管理。由于人员不足，乡镇财政所存在一人多岗、一岗多责的现象，不能明确专人负责财政监督工作。为了进一步提高财政人员素质，区财政不断组织人员学习财政业务知识，各项方针政策，积极利用财政信息网平台自学，鼓励乡镇财政干部参加其他机构举办的行政执法、双语、计算机应用等培训。

（二）财政资金拨付及监管流程分析

对于财政资金的拨付使用，区财政实行逐级申报和逐级审批的制度，年初预算资金以县级版软件为依托，严格按程序执行。

1、经费管理。预算经费按照时间进度和用款单位提供的用款申请书，予以均衡拨付；专项经费，按照项目进度和用款单位提供的用款申请书，予以拨付。

2、工程性资金。经过财政投资评审中心审核后，按照工程项目的实施进度和用款单位提供的用款申请书，予以拨付。

3、上级专款。相关文件下达业务科室后，及时通知使用单位，按照专款性质，予以按进度拨付或一次性拨付。

（三）财政监督检查情况分析

对于资金的日常监管，财政监督稽查局结合业务主管科室，进行定期或不定期检查。一是强化内部监督检查。每年都对局内部业务职能科室的财务收支、内部管理等情况进行检查。并针对检查出的问题，及时向领导报告并提出整改建议。局领导高度重视，及时召开班子会议，通报情况，要求有问题的科室及时整改、完善内部管理。二是每年年初，对9个镇财务管理情况进行一次全面的检查，同时结合财政专项资金使用情况进行检查，重点对各项支农惠农资金及农村税费改革转移支付资金等资金收支、支出效益等情况进行检查，对发现的往来挂账时间长、会计科目设置不规范、账务处理不规范等一系列问题，及时下达整改建议并督促乡镇财政所整改落实。

对财政专项资金监督检查情况，每年初，根据上级财政安排和矿区实际，区财政监督稽查局编制年度财政监督工作要点，制定财政监督检查计划，实行财政部门“一口对外”监督，统一组织、统一方案、统一行动、统一处罚。近几年，先后对农村义务教育资金、国有房屋出租出借、强农惠农资金等情况进行了监督检查。同时，把各项重点检查与日常检查相结合。

村级财务在各镇经管站统一管理，实行了“村财乡代管”。镇财政所对各村在银行开设账户进行了清理、规范，并设立“村财乡代管”专用账户。专户统管村级资金，实现村级资金收支两条线管理。专户分村设账，分户管理。实行全额代管，原各村会计兼职报账员，村建立现金账，每月底与“村财乡代管”会计对账。“村财乡代管”的实施，防止了财政资金的截流和挪用，有效加强了财政性资金的监督管理，不断提高财政资金的使用效益，促进了廉政建设，加快了各镇各村经济社会事业健康发展。

三、基层财政对“三农”资金监管情况

矿区财政对上级下达的涉农财政专项资金全部实行了 “县级报账制”管理，项目单位将原始发票、合同等资料交区财政审核后，由区财政直接向供货商或施工单位支付资金。

镇财政所是财政管理体制中的基层单位。自2006年农业税取消后，乡镇财政所的职能由收入征管为主逐步向支农、惠农服务转变，强化财政监督管理逐渐提上议事日程，负担起国家各项惠民政策落实和支农资金监管的新任务。目前，各财政所直接监管的资金有粮食直补、农资综合直补、汽车（摩托车）下乡补贴、家电下乡补贴、村办公经费等。对农民个人的财政补贴实行“一卡通”，主要包括粮食直补、农资综合补贴、退耕还林补贴、水库移民补贴、良种补贴、村干部工资、家电下乡补贴、汽车（摩托车）下乡补贴、五保供养、农村低保资金所负责“三农”资金的日常监督检查。我们以和村镇财政所为例进行分析：

和村镇面积53平方公里，辖21行政村、6个社区，人口8.3万人,其中：农业人口3.2万人，耕地2.9万亩。

镇财政所设置及基本情况。和村镇财政所现有工作人员8名，设有所长、副所长、预算会计、自筹资金会计、专项资金会计、财政资金监管与审计、部门资金会计、家电下乡、粮食直补资金监管岗位，实行岗位责任制。由区财政局支付工资有4人；另有1人由区财政每月补贴300元；其余人员由镇自筹资金开支。有2人属于干部身份，被称为编外干部，其余6人均为工代干。

镇财政所主要管理的资金。一是区财政拨付机关工作人员经费、民政优抚、低保、计划生育、统计、农业、水利、文化事业费。二是镇自筹资金。包括镇办企业承包费、占地补偿款、企业上缴收入、工农关系收入、其他收入资金。主要支付机关预算外人员工资、镇政府机关运作经费。三是专项资金。包括上级财政拨付的粮食直补、综合直补、一事一议财政奖补资金、家电下乡、摩托车下乡补贴、新农村建设等资金。四是部门资金。镇政府职能部门收入归镇财政统一管理收支核算，使用权归部门。

财政所工作任务。一是组织财政预算内、预算外收入，确保机关工作人员工资，确保镇政府机关正常运转；确保全镇社会稳定及政治、经济、文化、教育事业的发展。二是负责编制年度预算、决算，并如期向镇人代会做镇财政年度预、决算报告并负责预算的执行与决算的工作。三是负责镇财政所管理资金的监督与审计工作，并负责对21个村所有资金、企业合同上缴、经营效益的审计工作、查处违规违纪行为，并负责镇各单位、各村、各企业因财务问题的来信、来访、查处工作。四是负责镇财政所所有管理资金的收支核算、财务处理、会计报表、档案整理工作。五是制定全镇财政管理、财务管理制度。六是负责全镇会计人员的管理工作，包括会计人员的任用、聘请、资格审查与会计人员培训、会计人员离任手续移交。七是负责财政及下属各村财务制度的执行，各类资金的监管工作。八是负责完成上级财政部门交给的各项工作任务，完成镇党委、政府交给的各项工作任务；完成包村各项工作任务，占全年工作任务的45%。

财政资金监管工作。在税费改革后，镇财政所完成了从原来以征税为主到强化财政资金管理为主调整上的转变。一是强化资金管理意识，从每笔专项资金的收入源头开始，把握有关政策、对有关单位及有关管理人员明确程序，责任到人。加强培训与教育，实行岗位责任制。二是强化事中控制，凡是使用专项资金支出的每笔手续，事先有预算，审后再拨出，原始凭证复印给镇财政后再进行账务处理。三是程序公开，阳光操作，如实如期公示，力求做到手续完备，公开透明。四是每年镇财政联合镇经管站、纪委，集中人力、时间对全镇各项资金运作进行检查。

四、基层财政监管中存在的主要问题

总体看，矿区财政反映大部分资金未通过乡镇财政所，而是由县级财政或主管部门直接支付到农村或农户，镇财政所认为直拨资金监管不易掌握，资金监督主体多、检查频率比较高。

（一）财政监督检查的力量比较薄弱

矿区财政监督稽查局的工作人员少，镇财政所专职财政监督人员少。财政监督机构队伍建设滞后，对预算收入征管质量、财政专项资金和重点项目专项资金监督检查乏力。监督检查力量的薄弱，容易造成财政监督工作中检查方式和手段单一，多集中于专项检查，仍然沿袭“大检查”式的集中突击型模式，日常监督工作做不到全方位、全过程监督，财政监督还存在着“缺位”现象。

（二）财政监督检查人员素质亟待提高

由于财政监督工作涉及面广，政策性强，要求从事财政监督工作的人员知识视野宽阔，业务知识掌握熟练，综合协调能力强。但是，在实际工作中，财政监督检查人员普遍缺乏后续教育，知识更新较慢，对新出现的财经违法违纪现象把握不准，尤其是面对大案要案能力有限，查不了的现象时有发生。基层财政监督内容和方式尚不能适应市场经济发展需要。仍然以单一的事后检查为主，只对事后的财务会计结果进行处理，而对新的经济行为、交易方式如企业改制、资产重组等对税收的影响以及财政转移支付绩效介入很少。

（三）财政监督存在滞后性、被动性

财政监督具有监督、管理、服务的特征，应该采取事前、事中、事后全过程的监督方式。然而，现在的基层财政监督很大程度上只是一种被动的监督，具有很明显的滞后性和被动性，而在监督过程中查出的违规、违纪问题，缺乏严格按财政法规给予的处罚，只能起到下不为例的警示作用，监管效果并不理想。

（四）基层财政监督规定需要细化

财政监督作为一种经济监督活动，必须依法行政。尤其是在基层财政人员少、素质有待提高的情况下，对财政监督的法律、法规理解程度较低。加之这些法律法规有其自身独特的规范对象，财政监督仅限于原则性规定，在具体执行过程中需要对财政监督权限、范围和内容，监督程序和步骤等详细规定。由于缺乏明确具体操作依据，基层财政监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致在财政监管执法尺度上偏松、手段上偏软，一定程度上影响着财政监管绩效。

（五）乡镇财政所人员无编制待遇低

特别是取消农业税后，各项惠农政策的落实、涉农补贴资金发放规模的不断增加，乡镇财政所的工作任务越来越繁重。由于人员不足，乡镇财政所一人多岗、一岗多责的现象普遍存在，难以达到加强财政资金监管的工作需要。另外，乡镇财政处于最基层和最薄弱的环节。由于人员少，工资低，任务重，可用财力差，办公场所简陋，造成人员思想不稳定，工作不安心，各类信息传递滞后，远远不能适应上级财政对基层财政各项工作的要求。

从实质意义上来看，由于乡镇财政所一直没有实行垂直管理，人员素质、业务技能与县级比差异较大。乡镇财政所人员，受镇政府领导和区财政业务上指导双重管理的体制，决定了财政所既要服从镇政府领导，也要按照区财政局要求办事，镇政府中心工作需要从财政所抽调人员的时间占45%左右，区财政局各科室布置事项占30%左右。另外，近几年出台惠农政策越来越多，对管理要求越来越严，业务量越来越大，大量的分户清册、张榜公示清册所需要的纸张、墨盒墨粉消耗等所需经费紧张。

五、加强基层财政监督管理的建议

（一）重新界定乡镇财政所的职能

随着农村综合改革、新农村建设以及公共财政加大“三农”投入，乡镇财政所的职能由以往收入型为主向管理型为主转变，由为乡镇政府中心工作服务为主向为农民、农村、农业服务为主转移，亟须重新合理界定职能，着力提高乡镇财政所服务经济发展的能力。主要是加强乡镇财政公共支出管理，加大财政专项资金监管力度，确保各项强农惠农政策的落实，管好涉农资金，增强乡镇财政公共服务能力。

（二）加强乡镇财政机构和队伍建设

目前，大部分乡镇财政所只有3-5人，级别为股级，并且大部分人员结构老化，年龄偏大，电脑操作水平低，工作协调难度大。近几年随着国家一系列强农惠农补贴的出台，财政补贴项目多，每月发放次数多，乡镇财政任务繁重。为更好地使乡镇财政所适应财政管理工作的新形势，一是建议人事和财政部门，对人员不足的乡镇财政所增加编制，通过招考聘用专业技术人员充实人员队伍，增强乡镇财政所新鲜血液。二是建议参照强镇试点乡镇政策，比照派出所、国税所、地税所副科级建制，对符合政策的乡镇财政所升格为副科级建制，以便于工作协调。三是建议上级财政统一将乡镇财政所垂直管理，属于县级财政派出机构，人员定岗定编。

（三）加强乡镇财政所人员业务培训

农村税费改革后，省、市组织乡镇财政所人员培训力度减弱，部分人员已不能适应办公自动化的要求。建议进一步加大对基层财政监督领域的业务培训的力度，提高县乡财政监督队伍的业务水平，增强财政人员的责任心，培养敬业奉献的精神。同时，要建立健全乡镇财政干部定期培训机制，开展多途径、多方式的继续教育培训，切实提升乡镇财政干部实际操作能力和政策理论水平，增强管理能力和服务水平，以便更好地把惠农政策落到实处。

（四）加强协调联动，齐抓共管

“三农”资金涉及面广，政策性强，管理分散，要切实做好“三农”资金的监管，必须科室之间、部门之间积极配合，县乡财政协调联动，采取谁主管谁负责的日常监管办法，建立科室之间、部门之间联合监管机制，避免重复检查；强化财政监督制约，建立预算支出有效监控机制和财政内部监督制约机制。

（五）进一步健全细化财政监督规定

明确基层财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等具体操作规范。完善财政监督信息资源共享机制，即时了解掌握最新财政监督检查动态和业务管理手段，开创基层财政工作新局面。

河北省财政厅、河北邯郸峰峰矿区财政局）