县乡财政监督存在的问题及对策分析

■罗飞

县乡财政监督存在的问题及对策分析

■罗飞

县乡财政监督作为我国财政监督体系的前沿与基础层级，处于财政资金监督管理和财政政策执行的终端，其功能的发挥状况，直接影响到财政体制改革的深化，宏观调控和民生保障的实现。因此，研究和分析县乡财政监督存在的问题及其对策，具有十分重要的现实意义。

一、县乡财政监督存在的问题分析

（一）县乡财政监督职责定位不明晰

一是有的地区仅仅把财政资金使用即财政支出作为监督对象，而有的地区涵盖了财政收支及国有资产和会计监督。二是基层财政工作缺位和越位并存。有的地方乡镇财政只是一个报账单位，或是只负责发放涉农补贴，无管理和监督乡镇财政资金的职责。有的地方财政人员同时负责乡镇机关后勤、执勤、包村等工作，日常财政管理和监督不能到位。

（二）县乡财政监督意识不强

一是县乡财政监督工作不受重视。县乡财政管理工作中“重分配、轻监督”的观念浓厚。基层党委、政府主要领导对县乡财政监督工作普遍不重视。财政部门也大多把工作重心放在财政资金的筹集和分配上，重支付，轻管理。这是长期以来形成的惯性思维，这种思维一直持续到现在，并且越到基层越突出。在很多地方，县乡财政监督工作基本流于形式。

二是县乡财政普遍存在不愿监督、不敢监督和不想监督的“三不”现象。不愿监督，即县乡财政监督人员一般不会主动开展监督，内心存在“多做不如少做”、“多一事不如少一事”的观念，非上级或领导安排不会主动出击；不敢监督，目前的行政管理体制实行的是党政首长负责制。特别是在县和乡镇，党政首长拥有相对比较大的权力。在县乡级，政府投资项目和财政资金安排多数情况下都直接由县委书记或县长在确定。迫于书记、县长的“绝对权威”，基层财政部门存在不敢或不便监督检查现象。不想监督，即县乡财政监督部门和人员既无对财政资金开展监督检查的外在压力，也无内在动力。基层财政监督一方面正向激励不足，即监督工作做得好，对监管责任主体没有特别奖励机制。另一方面负向激励不强。即监督工作做得不好，对监管责任主体也没有特别惩戒措施。

（三）县乡财政开展事前和事中监督工作比较少，监督方式单一

一是在县乡财政监督实践中把监督等同于“检查”。这种观念在工作中就表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中督促少；对某一事项或环节检查多，全方位跟踪少。使很多违纪问题都在既成事实后才能发现，造成了财政资金的损失。二是目前基层财政的事前、事中监督主要由财政部门内设的业务机构负责。由于历史等诸多原因，业务部门对财政资金使用的跟踪监督基本不到位。而基层财政监督机构则基本是以集中性、突击性和专项性的事后检查等形式介入，形成以财政检查代替财政监督的局面，财政监督与财政管理相对脱节。

（四）县乡财政监督职责被肢解

县乡财政部门对非财政渠道下达的财政性专项资金监督困难。在县区和乡镇，许多项目从申报、论证到资金下拨、发放全过程均由不同主管部门组织实施，有的还实行县级主管部门报账制，财政监督难以介入。

（五）县乡财政监督机制不健全

一是县乡财政内部控制不到位。目前，各基层部门的财务管理方式各异，在有的乡镇，各部门只设政府机关一套账，进行统一管理；而有的乡镇按部门设置几套账，进行分账管理。有的乡镇财政岗位设置不科学、分工不明确，如有的财政所所长兼任会计和出纳，办理资金划拨“一手清”,给财政资金的安全管理带来严重隐患。有的乡镇财政人员更换频繁，实施内部监督方面不到位。

二是县乡财政监督缺乏纵横联动。包括上级财政对下级财政的纵向指导、督促、考核和反馈，也包括财政部门与审计、税务、纪检等部门横向沟通、协调。在有的情况下，甚至在县级财政部门内部的各科室和单位的对口或专项检查中，也缺乏必要的沟通，造成信息不通畅，资源不共享，加大了监督成本，降低了财政监督的综合效能。

二、原因分析

（一）县乡财政监督主体弱化

一是机构不健全。在县一级财政部门，财政监督专职机构分设与机构混合的情况并存，使得财政监督的统一协调工作受到相应影响。有的地方配置有力，机构、编制和经费独立。有的地方则与其他内设机构合署办公，甚至没有专门监督机构，在这些地方财政监督工作就流于形式。乡镇情况更是各不相同。有的地区乡镇财政机构健全，人员配置到位。有的地区乡镇财政或是机构撤并，或是人员兼职。在没有财政所的乡镇，一人身兼财政工作和乡镇其他经济工作数职，能够做好资金审核、拨付及报表工作已经不易，基本无力顾及监督工作。

二是人员短缺。一方面，县级财政部门专门从事财政监督的人员配置很少，不少县级财政部门为了同上级对口，基本是一人多岗，一人身兼多职。乡镇财政人员配置更少。在很多乡镇，由于撤销了财政所，加上人员受编制所限，从事财政工作的人员基本上是一人兼管多部门业务、承担多个岗位，有的地方财政业务工作甚至从属其他业务工作。

三是身份模糊。在上一轮乡镇机构改革中，一些地方将乡镇财政机构性质从行政单位变为事业单位，财政人员编制也从行政编制变为事业编制。由于事业编人员不具有执法权，这种权责不一的局面致使监督工作的严肃性和有效性受到影响。另外，不少地方乡镇财政所行政编制、事业编制、聘用制人员长期混编混岗，身份模糊，人心不稳。

四是素质偏低。其一，法治观念不强。基层财政监督中的“法律白条”现象严重，有法不依、执法不严的情况时有发生。其二，业务水平较低。有的缺乏最基本的财政监督知识，甚至不会使用电脑。其三，监管能力较弱。涉农项目资金涵盖各个领域，来源分散，管理制度和要求不统一，每个项目都需要相应的基础数据和过硬的专业知识才能参与监管，目前基层财政工作人员普遍缺乏这样的能力。

（二）县乡财政监督制度障碍

一是缺少一部在法律层面具有完整性、系统性的财政监督制度。当前，我国财政监督工作的依据大多零散地分布于相关财政经济管理法律的相关条款中，没有一部根本的法律对我国财政监督的主体、监督对象、范围、内容、职责等方面内容做出明确的界定，更没有基层财政监督的相关规定。二是在现行的法规制度中涉及财政监督的内容少。不论在法律、法规还是规章层次，涉及财政监督的内容少，即使涉及，也存在调整对象和内容交叉重叠、约束力低，甚至设计不合理等问题。

（三）县乡财政监督面临较大工作压力

一是基层财政资金来源广、项目多、涉及面广，管理链条长。基层财政性资金来源从纵向上看，有中央、省、市、县、乡；横向上有农、林、水、交通等，有的在管理上还相对封闭。项目数量和金额都比较大。此外，基层财政资金涉及千家万户，由县到乡、村，最后到农户，程序环节多。有的补贴性资金是动态的，有的甚至核实时间点与发放时间点还存在一定的变化，实际工作千差万别，给监管工作提出了较高的要求。二是基层人员少，工作负荷大。如补贴资金上面出自多口，而到乡镇一级则归于一口。乡镇财政人员本来就少，除财政管理工作外，还负担乡镇机关后勤、村财乡管、粮食直补、家电下乡、执勤、包村等工作，基本上是忙于应付日常的资金收付以及会计核算业务，资金监管压力较大。

（四）财政改革尚未全面覆盖到县乡财政监督

一是改革不同步。近年来，“省直管县”的体制在全国正逐步推开。实行省直管县，打破了原来比较健全并行之有效的省、地级市、县三级财政层层监督的管理体制，但却没有建立新的适应“省直管县”体制的监督工作机制，特别是没有建立起对财政资金分配、预算执行进度、预算执行效果地有效审核、监督、考评的工作机制，造成对县级财政监督的缺位。实行了“乡财县管”的地区，没有统一的管理办法和操作模式，各地均是根据自身实际进行管理，对于乡镇而言，资金归县管，项目归主管部门管，根本无法进行监督和干预。

二是改革不到位。首先，县乡财政监督工作缺乏统一的管理平台，对县乡财政监督工作的指导、督促乏力。有的省在省级财政设立了专门的乡镇财政管理内设机构，但职能不明不全；有的由预算部门分管，但预算部门往往无暇顾及乡镇财政日常管理工作；有的按业务分工由相关内设机构多头管理，缺乏统一指导。总体上看，县乡财政监管内容和如何监管，上级财政缺乏明确的指导和支持。其次，农村税费改革后，乡镇财政职能由原来的收支型转变为现在的支出管理型，各种强农惠农财政补贴资金规模不断扩大、种类逐年增加，但在基层却没有设计与现行财政体制相一致的监督机制。第三，多账户分散管理制度不利于财政资金监管，是财政资金管理的制度性漏洞。

（五）县乡财政监督保障不力

在办公用房方面，目前多数乡镇财政所与党政机关合署办公，少数经济条件较好的有单独办公场所。在经费保障方面，乡镇财政所公用经费由预算安排，比较困难的地区上级财政给予必要补助。各地经济发展水平不同，经费保障标准差异较大，部分困难地区只有每年500元/人。信息化建设进程总体较慢。一是还没有充分利用“金财工程”和国库集中收付改革成果，开通财政监督管理与审计、税务、金融和纪检监察等部门之间以及与被监督管理单位之间的联网，实施实时网上监控，实现信息共享，建立起广泛、透明的县乡财政监督和管理的信息平台，形成监管合力。二是大部分地区贯通县乡的财政信息系统尚未完全建立起来，县乡财政网络信息系统硬件较差，软件系统不兼容，信息资料不能共享，信息化管理落后。三是在财政监督检查工作中，基本上还是使用手工和纸质的工作手段，现代化的网络手段和信息技术应用水平较低，主要表现在网络化熟练程度不高、硬件设备配备不齐全、软件开发落后等方面，从而造成信息收集渠道不够顺畅。

三、对策

（一）加强宣传、培训，推进财政监督理念转变

采取有效措施，加强宣传、教育和培训，在全社会特别是财政部门牢固树立以下六大财政监督理念：一是转重事后监督为主为对财政分配全过程的监督。二是由重收入监督转变到收支监督并重上来。三是由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。四是由重检查向检查、管理、服务并重转变。五是由重外轻内向内外监督并重转变。建立“预算——执行——监督”的财政内部运行机制。六是由独立的财政监督向财政、纪检、审计联合监督的大格局转变。

（二）进一步明确县乡财政监督职责定位

1、界定县乡财政监督目标。县乡财政监督更多在于执行层面，因此，监督目标必须具体、明确，便于理解，易于操作。应该讲，财政资金在筹集、分配、管理、使用各个环节，都体现了党和国家的方针政策。在每个环节，财政资金是否安全、规范、有效又直接影响财政政策是否落实到位。因此，县乡财政监督的目标可界定为:确保财政资金的安全性、规范性、有效性。这样三个目标不仅简明扼要，易于理解，而且包含了县乡财政监督的基本要义。

2、明确县乡财政监督范围。从长远看，县乡财政监督范围应该包含所有财政性资金，既包括所辖范围内的财政收入资金，也包括财政支出资金，还包括由财政性资金形成的资产。但是，囿于目前县乡财政监督人力、基础条件和制度环境等相关制约因素，现阶段的县乡财政监督范围，可先限于财政支出资金。即，明确将县乡财政本级的各项财政性资金、上级下达的财政性资金和村级组织运转资金全部纳入基层财政监管范围，实行全面监管，确保监管不留死角。然后，循序渐进，分步实施，逐渐达及全方位监督。

（三）健全县乡财政监督机制

1、分类监督。分类监督是指把被监督对象按其性质、特点、所处的时间和发展阶段进行一定的分类，再有针对性地采取监督措施，从而达到更好的监督效果。按照财政资金的不同类型，可分为补助性资金、项目资金和村级组织运转资金三类分别进行监督。

一是补助性资金。应逐步纳入“一折（卡）通”管理平台实施监管。乡镇财政应进一步健全补贴补助类资金的管理和发放机制，联系和配合有关站所、单位，及时公开补助政策，确保农民群众的知情权。对这类资金，财政监督机构可采取公开公示为主、抽查巡查为辅的方式进行监管。

二是项目资金。将本级管理的专项资金和由上级直接管理但用于本辖区的专项资金纳入专项资金监管平台。县乡财政监督机构可定期或不定期进行实地巡查抽查，巡查抽查的意见作为县级财政支付项目款项的依据之一。鉴于此类项目资金涉及面广、资金量大，宜采用全程跟踪、多部门联合监管方式。

三是村级组织运转资金。县乡财政部门应进一步完善和强化村级组织运转保障资金县级专户管理制度，实行封闭运行。对村级资金安排和使用情况的监管，可与补助性资金类似，采取以公开公示为主、定期抽查巡查为辅的方式来开展。

2、指导督导。针对当前县乡财政监督工作开展极不均衡的局面，中央财政和省级财政部门应分别有重点地加强对县乡财政监督工作的指导、督促。一方面，可通过信息交流、业务培训等多种方式，强化业务工作上的支持和指导；另一方面，区分中央财政和地方财政资金，中央财政派出机构和省级财政部门应分别制定年度计划，对县乡财政资金的管理和监督情况进行重点督导、巡查和抽查，督促县乡财政部门加强资金监管。相应地，县级财政部门也应强化自身监督能力建设，加强对所辖乡镇财政监督工作的督促和指导，明确乡镇财政的监管范围，量化监管任务，细化监管重点和关键环节。

3、奖惩考核评价。通过建立相应的财政奖励政策和约束机制，强化对乡镇财政目标责任的考核，增强县、乡财政监督的自觉性、主动性。可由省级财政部门建立量化考核指标，定期组织对乡镇财政资金监管工作考核。建立将考核结果与对县乡财政的转移支付挂钩的机制，即根据考核和监督检查的结果，对工作开展较好，资金使用效果显著的地区给予加大投入奖励;对行动迟缓、消极应付，资金使用问题多的地区给予减少投入惩罚;对工作失职、造成不良后果的应追究相关人员责任。

4、联动监督。重点是建立县乡联动监督机制。县乡联动是以县级财政部门为主体，以乡镇财政为基础，由县级财政组织就地就近开展监管工作的运转机制。实行县乡联动，由县级财政统一部署、安排，明确责任，及时将监管项目和要求告知乡镇财政，乡镇级财政则落实具体工作要求，建立监管台账，定期反馈资金监管工作情况。

5、沟通协调反馈。一是做好财政监督的内部协调。积极主动向内部各业务机构通报财政监督工作情况，并将监督检查中发现的问题及时反馈给相关职能部门，共同研究解决对策。在财政部门建立起内部纵横联动、齐抓共管的监督格局。二是积极开展好外部协调。财政监督机构要加强与审计、纪检监察、税务、国有资产管理等部门的协调。建立联席会议、信息共享和案件移送等制度，增强监督检查工作效果。此外，注重与县、乡政府的沟通，将基层财政资金管理、使用方面的问题及时总结报送同级政府，通过政府加大纠正财政违法行为的力度。

6、内部控制。一是健全县乡内部控制制度。按照《会计基础工作规范》和内控制度建设等要求，进一步修订完善县乡财政业务操作规程，健全内部制约制度；二是重点抓好内部控制制度的执行。狠抓办事流程、基础数据、档案等基础管理工作，加强会计核算，严格审批程序。三是强化目标考评和廉政追责，全面落实责任。

（四）强化县乡财政监督机构队伍建设

1、改进和完善机构。各地可以根据不同的情况分别采取以下方式：

（1）在基层财政部门设立专职监督机构。一是在县（市、区）级财政部门内部设立独立的专职监督机构，确定专职监督人员。二是在编制允许的条件下，在县级财政部门内部设立高级别的专职监督机构，进一步提高财政监督工作的权威性和震慑力。三是在乡镇财政所设置财政监督联络员,及时将县乡监管工作开展情况以及发现的问题等报告上级财政部门。

（2）上级财政部门派驻财政监督机构。在实行省直管县的地区，由上级财政部门向县乡派驻财政监督机构或人员，对基层财政资金进行就近、就地监管，更好地发挥财政监督预警和防范风险的作用。

2、队伍建设。首先，选调一些年富力强，学历层次高，熟悉财政、会计业务，具有高、中级职称的专业人才充实到县乡财政监督岗位上来，不断提高监督干部的专业素质和业务水平。其次，强化基层财政监督机构人员的业务培训，不断提高基层财政监督队伍执业执法水平。第三，坚持开展廉政警示教育。增强县乡财政监督干部廉洁自律、拒腐防变的能力。

（五）完善保障措施

1、法律制度保障。一是尽快推出《财政监督法》，建立以该法为核心，以财政收入、财政支出、财政管理等具体领域的法律、行政法规为框架，以财政部门规章和具体操作规程为主体的多层次、全方位的财政监督法律体系。二是在《财政监督法》的基础上，加强相关法律法规的修订和完善。使财政法律法规符合时代发展和财政改革的需要，更加契合财政监督工作。

2、信息技术保障。应当抓紧建立和完善财政监督信息网络平台，以利用网络资源和信息技术实现从财政收入到支出的申报、拨付、使用的全程跟踪动态监控。通过开发数据库等手段，收集并储存被监管单位的相关情况。此外，尽快实现财政、税务、银行和国库间横向联网，实现监督部门与其他部门的信息共享。抓紧推进我国乡镇财政部门内部的局域网建设和县乡财政内网联结工作，乡镇财政的业务工作要逐步实现网络化管理，逐步构建县乡一体的财政管理信息系统。加强信息网络安全管理，注意保密教育和培训，确保网络安全高效运行。

3、经费物资保障。一是建立健全县乡财政公用经费保障机制。乡镇财政部门经费应纳入县级基本财力保障范围，县级财政监督机构向乡镇财政安排工作任务也应当提供相应的工作经费。二是着力改善乡镇财政工作条件。加强乡镇财政办公场所建设和现代化办公设备购置，使其具备相对独立、安全的办公场所，为其尽职履责提供必要保障。

四川大学经济学院）