全面推进中央基层预算单位综合财政监管

刘建华/财政部党组成员、中央纪委驻财政部纪检组组长

全面推进中央基层预算单位综合财政监管

刘建华/财政部党组成员、中央纪委驻财政部纪检组组长

根据财政“十二五”规划纲要和财政部党组的统一部署，中央基层预算单位综合财政监管从今年起在全国全面推开，任务繁重，意义重大。

一、统一思想，充分认识中央基层预算单位综合财政监管工作的重要意义

中央基层预算单位分布广、层次多、数量大，履行着重要的社会公共事务管理和公共服务职能，其占有和使用的资金资产基本上都来自中央财政。中央基层预算单位预算资产财务的管理状况直接影响到财政改革的深入，影响到中央决策的执行，影响到人民群众的切身利益。全面推开中央基层预算单位综合财政监管具有十分重要的意义。

（一）中央基层预算单位综合财政监管是财政改革发展的重要内容

近年来，改革从“摸着石头过河”逐步进入攻坚克难的“深水区”，如何把改革不断推向深入，争取重要领域的重点突破，是新形势下面临的核心任务。财政部按照党中央、国务院对新时期财政工作的要求，深入贯彻落实科学发展观，在加强财政宏观调控、优化财政支出结构、完善公共财政体制等方面推出了一系列重要举措，部门预算、国库集中收付、政府采购、行政事业单位资产管理等改革稳步推进，预决算特别是“三公经费”等财政信息公开力度逐步加大。在新形势下，社会各界对财政工作的关注度越来越高，对财政规范性和透明度的要求也越来越高，迫切需要进一步深化财政改革，着力完善有利于科学发展的财税体制和运行机制。全面推开中央基层预算单位综合财政监管工作，是深化财政管理改革的一项重大举措。通过此项改革：一是实现对中央基层预算单位财政监管的全覆盖，确保财政监管不留死角；二是实现对中央基层预算单位预算管理的全过程监管；三是将财政部已授权专员办开展的财政监管事项整合纳入统一监管平台；四是充分发挥专员办就地监管优势，搭建起中央财政与中央基层预算单位之间沟通的桥梁与纽带。从而进一步促进基层预算单位健全内部管理机制，进一步提升专员办的监管层次和服务水平，有效加强预算管理，优化财政资源配置，提升财政资金使用效益，促进解决“重分配轻管理、重数量轻质量、重预算轻监督”等问题。

（二）中央基层预算单位综合财政监管是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程财政监督机制的重要举措

国民经济的快速发展和财政收入的大幅增长，对优化财政支出结构、提高财政资金效益、保障财政资金安全提出了新的更高要求，迫切需要进一步加强财政监督工作。近日，财政部发布了《财政部门监督办法》，《办法》强调财政监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立横向覆盖所有政府性资金、纵向覆盖基层预算单位的财政监督机制；强调加强财政监督与财政管理的有机结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据，进一步完善相关政策，全面加强财政管理。全面推开中央基层预算单位综合财政监管工作，是实现这一目标的重要制度设计和有力举措。通过这一举措，实现新形势下财政监督工作的重要转型，更加贴近财政中心工作，更加突出预算监管重点，建立健全预算编制、执行、监督相互制衡、相互协调的财政监督机制，构建起科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的“大监督”新格局。

（三）中央基层预算单位综合财政监管是加强财政惩防体系建设、深入推进源头治腐的重要抓手

近年来，我国反腐倡廉建设取得了明显成效，但腐败问题依然存在，一些部门和单位预算资产财务管理不规范等问题仍然突出。这要求财政部门进一步深化财政管理体制改革，完善资金管理办法，关注资金分配过程，继续推进行政经费使用管理改革，加强行政机关和国有企事业单位财务管理，扎实抓好反腐倡廉基础性工作。2011年财政部组织专员办对部分中央部委和基层预算单位进行了预算资产财务检查，发现某中央部委通过下属基层预算单位，违规从零余额账户划转套取大量财政资金，违反财政预算和国库支付管理规定，造成大量财政资金积压闲置，脱离财政部门监管，危及财政资金安全，人为降低了财政资金的使用效率。套取的中央国库资金长期存放在商业银行，也容易产生腐败等问题。这暴露出当前中央部门和基层预算单位监督机制不完善、预算管理不到位等突出问题。开展中央基层预算单位综合财政监管，就是要从源头上机制上加强基层预算单位财政财务监管，防范违规行为和廉政风险，确保财政资金和干部队伍的安全。

（四）中央基层预算单位综合财政监管是全面提升中央基层预算单位财政管理水平的客观需要

进一步加强财政科学化精细化管理，关键是基础，重点在基层。中央基层预算单位数量多，全国总共有2万家左右；管理链条长，有的中央部门下辖五级、六级基层预算单位；预算支出及资产总量大，有些中央部门的预算90%用于基层预算单位。相比中央部门，基层预算单位在预决算、资产、财务管理等方面更加薄弱，预算编制不够真实完整、预算执行效率不高、财政政策执行不到位、财政资金使用效益低下、资产闲置浪费等现象大量存在。2009—2011年的“小金库”专项治理工作，在全国共发现“小金库”60722个，其中党政机关的“小金库”问题大多数发生在基层预算单位，这说明需要进一步加强外部监管。中央主管部门由于机构人员配置等因素的制约，难以对分布在全国各地的众多基层预算单位实施全方位的有效监管。过去财政部对中央基层预算单位的监管是以事后检查为主，抽查单位少，影响相当有限，没有形成日常性、持续性动态监管机制，对其财政资金的使用效率和效益并不完全掌握，很大程度上制约了财政科学化精细化管理水平的全面提升。开展中央基层预算单位综合财政监管，将改变原来以事后检查为主的监管模式，通过建立中央基层预算单位财政财务信息数据库，重点利用预算、国库、行政事业单位资产等数据信息的采集分析、实时监控等非现场监管手段，结合有针对性的现场监督检查，及时发现问题、解决问题，促进中央基层预算单位完善内部管理，提高财政资金的使用效益，全面提升基层预算单位财政科学化精细化管理水平。

（五）中央基层预算单位综合财政监管是建设服务型政府、提高行政效能的内在要求

目前财政部授权专员办开展的预决算审核、银行账户管理、国库直接支付审核、非税收入监缴等财政监管事项，比较零散，未能有效整合，制约了监管成效，专员办对基层预算单位的服务职能也未能充分发挥。开展中央基层预算单位综合财政监管，将财政部已经授权专员办对基层预算单位开展的监管事项整合纳入综合财政监管平台，充分发挥财政管理信息系统作用，强调非现场监管与现场监管相结合，更加突出专项检查的针对性和有效性，进一步提高监管效率和行政效能。在加强监管的同时，充分发挥专员办熟悉财政业务、熟悉当地基层预算单位的优势，实现“1+ 1>2”的监管效果，为中央基层预算单位执行中央财政各项政策制度提供全方位的服务。通过业务指导、政策培训、检查调研、法规咨询等多种方式，及时传达和宣传财政政策，促进政策贯彻实施。同时，要向中央财政及时反映基层单位的意见和建议，帮助解决实际困难和问题，推动完善有关财政政策和制度，促进优化财政管理职能。

二、统筹谋划，为全面推开中央基层预算单位综合财政监管夯实基础

中央基层预算单位综合财政监管工作涉及面广、政策性强，社会关注度高。为做好此项工作，财政部系统谋划，研究确定了一整套完整的工作思路，为全面推开中央基层预算单位综合财政监管夯实了重要基础。

一是组织部分专员办开展工作试点。从2011年年初开始，监督检查局组织吉林、上海、青岛、海南、四川、陕西等6个专员办开展了综合财政监管试点工作。从试点情况看，专员办对试点工作高度重视，切实加强组织领导，着力抓好信息收集、政策宣传、机制优化、能力建设和方法创新等工作，充分发挥就地监管优势，探索构建基层预算单位综合财政监管机制，摸索出了一些好的做法，积累了宝贵经验，取得了良好成效。试点工作表明，中央基层预算单位综合财政监管工作显著提高了专员办的监管效率，初步建立了覆盖基层预算单位财政资金运行全过程的监管机制，有利于发挥专员办的桥梁纽带作用，进一步规范基层预算单位财政财务管理。总体而言，试点工作达到了预期效果，为全面推开综合财政监管奠定了基础。

二是认真调研，起草印发了《财政部关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的通知》以及《财政部关于印发<财政部关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的实施方案>的通知》。明确了中央基层预算单位综合财政监管的工作目标，即构建分级管理、权责明确、相互制衡、规范高效的中央基层预算单位综合财政监管机制，全面提升财政科学化精细化管理水平；明确了在《方案》试行期间，重点对辖区内的中央基层行政单位、参照公务员法管理的中央基层事业单位实施综合财政监管；明确了监管工作的主要内容，包括预算、资产、财务及其他财政事项的监管；明确要求财政部相关司局、专员办、中央部门、基层预算单位要高度重视，通力协作，为监管工作提供必要的组织保障和技术保障，共同做好此项工作。

三是广泛征求各方面的意见。在起草全面推开综合财政监管实施方案的过程中，监督检查局先后召开了多个专题座谈会，分别征求了中央部门相关司局、财政部内相关司局、专员办及中央基层预算单位的意见。被征求意见的中央部门相关司局认为，综合财政监管的目标与中央主管部门一致，专员办就地加强对中央基层预算单位的监管，有利于提高基层预算单位管理水平，促进中央部门加强对基层预算单位的管理。同时，也提出了一些好的意见和建议，加强沟通协调，充分利用监管成果，共同做好监管工作。财政部内相关业务司从大局出发，对综合财政监管工作给予了大力支持，提出了大量建设性的意见。

四是抓紧做好相关配套工作。中央基层预算单位综合财政监管是一个复杂的系统工程，需要一系列的配套措施及时跟进。综合财政监管信息系统正在进行前期准备；对涉及中央基层预算单位财政管理的相关法律法规和政策制度进行了全面梳理，文件目录已随方案下发；进一步加强了对专员办和基层预算单位的调研，全面规范工作流程，细化工作要求；加大对外宣传力度，积极借助主流媒体宣传综合财政监管的重要意义、工作目标及主要内容，扩大工作影响，创造良好氛围。

通过一年多来的深入思考和扎实工作，明确了思路，锻炼了队伍，积累了经验，达成了共识，夯实了中央基层预算单位综合财政监管工作基础，全面推开此项工作的时机已经成熟。

三、乘势而上，高标准严要求做好中央基层预算单位综合财政监管工作

（一）加强组织领导，明确落实责任

中央基层预算单位综合财政监管是一项复杂的系统工程，任务繁重，必须加强组织领导，明确落实责任。财政部要切实加强组织协调和调查研究，全面谋划，系统部署，着力研究综合财政监管的整体思路、工作目标、方式方法、成果利用、评价标准等重大问题，把有关工作抓好抓实。各专员办应深刻领会财政部党组意图，在中央基层预算单位综合财政监管全面推开的新形势下，精心组织，周密部署，归口管理，制定和完善相关工作流程，确保综合财政监管规范运作。既要严格按照财政部统一要求，在全面推开的基础上，依照规范的程序、方式有重点地稳步推进，又要大胆创新，积极探索有效的综合财政监管方式方法，及时总结和交流好的做法，不断提高，逐步完善。要把综合财政监管作为专员办“一把手”工程和中心工作，主要负责人直接抓，抽调精兵强将，安排专门处室具体落实。

（二）依法依规监管，突出服务理念

开展中央基层预算单位综合财政监管，其出发点和着眼点是为了规范基层预算单位财政财务管理，全面提高财政管理水平和财政资金使用效益，而不是给专员办揽权争利，要认识到专员办也是中央基层预算单位，监督者也要接受别人的监督。时刻做到站位高、姿态低、服务好，要改进监管方式，寓监管于服务之中。既要严格监管，又要热情服务，以良好的作风和扎实的工作，赢得基层预算单位及其主管部门的认可，树立专员办良好形象。要通过加强调研，总结推广中央基层预算单位好的管理经验，积极反映基层预算单位的呼声，充分发挥联系中央财政与基层预算单位的桥梁与纽带作用，服务基层，服务财务管理与改革。财政部业务司局对专员办工作中遇到的政策问题要及时答复，监督检查局要做好统筹协调工作，对专员办反映的情况要深入研究，促进政策完善，形成上下互动、密切配合、相互衔接的有效监管体系，确保监管成效。

（三）强化信息支撑，做好基础保障

中央基层预算单位综合财政监管必须依托现代信息技术，通过信息采集、分析预警、综合评价、检查调查等监管手段，实现非现场监管与现场监管的有机结合，才能确保监管工作取得实效。监督检查局和相关业务司要加强沟通衔接，尽快开通预算指标管理系统、行政事业单位资产管理系统、中央国库管理外围平台等信息系统，并安排专人专岗管理相关数据信息，最大限度地满足监管工作需要。在此基础上，要加快开发综合财政监管信息系统，构建具有收集、汇总、查询、预警、分析、评价等功能的综合财政监管信息平台，及时掌握基层预算单位预算、资产、财务等管理情况，与财政部相关业务管理信息系统实现对接。要充分利用好财政管理信息系统中预算、国库、资产管理等数据信息，真正实现对预算编制和执行的过程监督和实时监控。财政部相关司局和专员办要切实加强对数据的分析研究，形成有价值的分析成果，提出完善财政政策的意见和建议。对发现的疑点和问题，要向监督检查局及时报告，监督检查局要及时研究，及时组织有针对性的检查和调查，做到早介入、早检查、早处理、早完善，有效促进中央基层预算单位加强预算管理，不断提高财政监管的成效。

（四）重视成果利用，建立健全机制

做好中央基层预算单位综合财政监管工作，监管成果的利用是关键。专员办在开展综合财政监管工作过程中，要加强对本地区基层预算单位预算管理、预算定额标准、资金分配办法、资金使用绩效、资产管理等情况的检查和调研分析，为财政部业务司进一步完善预算管理和资产管理提供参考。专员办要及时向财政部上报工作中发现的重大问题，每半年向财政部报送综合财政监管工作报告，内容包括工作开展情况、发现的问题、问题处理和整改落实情况、进一步做好综合财政监管工作的意见和建议等。监督检查局要加强调研和工作指导，及时总结提炼专员办好的方法、经验和成果，及时研究工作中存在的问题和不足，有关情况及时向财政部领导报告，向有关业务司和中央部门通报。业务司要高度重视综合财政监管成果的利用，要切实将监管成果与预算安排有机结合，建立健全监管成果对财政资金和项目安排的约束机制、问责机制。对存在问题的预算单位要有明确的责任追究制度，要采取扣减预算指标、取消预算项目、收回财政资金等处理措施，强化财政预算的硬约束。业务司要把这方面的成果利用情况及时通报监督检查局，监督检查局要及时向专员办反馈。通过共同努力，建立起工作目标清晰、监管手段有力、监管成果充分利用并及时反馈的综合财政监管工作模式，促进中央基层预算单位不断加强预算资产财务管理，进一步完善部门预算管理制度，全面提高财政管理水平。

（五）做好对外宣传，强化业务培训

中央基层预算单位综合财政监管是财政管理的一项重大改革，中央部门和基层预算单位可能还不太了解，对其意义的认识可能还不到位。要采取多种形式加以宣传，对中央部门和基层预算单位做好解释说明，以期引起重视，取得共识。监督检查局和业务司要进一步加强对专员办的业务指导和政策培训，有针对性地指导专员办开展工作，统一规范专员办数据采集、检查调查等工作程序，不断提高专员办的政策水平、业务能力和监管成效。专员办要积极做好对当地基层预算单位的政策宣传和培训工作，让基层预算单位全面了解综合财政监管的目的、意义、主要内容和工作流程，充分听取基层预算单位的意见和建议，取得基层预算单位的理解、支持和配合，确保综合财政监管工作顺利推进。

（六）重视廉政风险防范

中央基层预算单位综合财政监管是新形势下财政监督工作的重大变革，是全面、实时的监管，下对全国众多基层预算单位，上对很多中央部门，涉及面广，关注度高。廉政风险防范是综合财政监管顺利推进的底线，这个问题解决不好，将会影响整个综合财政监管工作的顺利推进。要树立正确的权力观，强化政治意识、大局意识、责任意识和忧患意识，在权力运行过程中设立相关监督制约机制，按照廉政风险防控的要求进行深入摸排，把防范廉政风险作为开展综合财政监管的重要基础工作，严格要求，防微杜渐，堵塞漏洞，使廉政要求成为综合财政监管的“高压线”。第一，要把综合财政监管工作建设成“阳光工程”，有关重大事项要及时向财政部汇报，决不能暗箱操作、私自消化，日常监管、专项检查、处理处罚等各项措施都要经得起检验。要从基础环节抓起，以公开、透明、规范的工作流程和机制取信于基层预算单位，取信于中央部门，取信于方方面面；第二，对综合财政监管廉政方面的举报，财政部将依法依规严肃处理；第三，综合财政监管工作是“一把手”工程，如果专员办出现廉政问题，首先要追究专员办主要负责人的领导责任。

（本栏目责任编辑：尹情）