乡镇（街道）财政监督相关问题探讨

■罗丛菊

乡镇（街道）财政是国家财政的重要组成部分。积极探索新形势下乡镇（街道）财政监督工作，客观分析并采取切实有效措施解决乡镇 （街道）财政监督中存在的问题，是当前财政改革和建设的一个重要课题。

一、乡镇（街道）财政所工作职能及财政监督情况

（一）乡镇（街道）财政所的基本职能

乡镇（街道）财政所目前主要承担乡镇（街道）财政资金的收支管理、非税收入的征管、国有（集体）资产监管、财政补贴资金发放与信息化管理、执行财政监督、参与农村综合改革、协助税收征管等。当然，乡镇（街道）财政除履行管理乡镇（街道）财政收支职能外，还要承担乡镇（街道）党委政府（工委办事处）的其他中心工作，如新农村建设、计划生育、新农保费收缴、驻村、社会综合治理、抗旱救灾、城中村改造、城市建设等，财政所被抽调人员是经常的，并明确有相应的任务。

与取消农业税前相比，乡镇（街道）财政职能主要表现为“三个转变”：一是由过去向农（居）民收钱的“征管型”向现在给农（居）民发钱的“服务型”转变。二是由过去抓收入为主的 “收入型”向现在管理财政收支的 “收支并重型”转变。由于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多。三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇（街道）财政逐步承担了组织提供公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，其综合协调的功能明显增强。

（二）乡镇（街道）财政监督工作开展状况

县（区）级财政部门基本上每年都会制定财政监督检查实施办法，采取每年检查面不少于20%的办法，对乡镇（街道）当年年度预算执行、财务收支、票据管理、专项资金管理、土地出让金征缴、国有资产管理、非税收入征管及计划生育抚育费征缴等进行财务综合检查，并抽调专人开展专项监督检查。

但乡镇（街道）财政监督工作总体较为薄弱，绝大部分乡镇（街道）财政所对财政监督工作重视不够，工作计划、工作总结中都没有开展财政监督检查方面的内容。由于财政所的人员经常被抽调参加乡镇（街道）党委、政府（工委、办事处）的中心工作，财政所也无精力人力组织开展财政监督检查工作。少数乡镇（街道）财政所也采用不同的方式开展财政资金监管，针对不同的资金采取灵活的监管方式，如对涉农财政补助等资金进行公示。但这些都只是按上级财政部门的要求做，工作缺乏主动性。

二、乡镇（街道）财政监督存在问题分析

乡镇（街道）财政经农村税费改革、零户管理、乡财县（区）管、部门上划管理等一系列变革之后，组织收入的职能趋向弱化，以“两税”征管职能移交至地税部门为标志，组织税收收入已成为乡镇（街道）财政的历史印记;乡镇（街道）预算管理趋向单一，由过去的“七站八所” 财务收支涵盖了一定规模的乡镇（街道）预算管理，变成了主要为地方政府人员经费、运转及发展支出所作的预算性安排。现在主要承担乡镇（街道）预算管理、补贴资金管理、家电下乡、民生工程、“一事一议”财政奖补、政策性农业保险、专项资金管理、城镇建设投资管理、资产管理、政府债务管理等十多项具体的业务范畴，监督内容主要向“突出管理、服务并重、规模空前、项目繁多”的集中趋势。随着公共财政服务和保障能力的提高，财政管理服务覆盖面越来越广，尤其是惠农资金、民生工程、专项资金、财政投资等呈大幅度上升之势，人们更加关注财政资金投向哪里以及效益的发挥问题。

乡镇（街道）财政监督主要体现于会计核算、财务报表、预算的编制和执行，通过围绕财政中心工作、领导交办、上级专项检查等方式组织开展对有关事项的检查监督，也可认为是乡镇（街道）财政内部监督与上级专职监督机构检查相结合的形式。根据当前乡镇（街道）财政面临的工作任务实施监督：一是通过业务管理、组织自查、专项检查、针对群众来访举报等开展财政监督。检查事项包括是否违反强农惠农政策，是否侵占各项补贴资金、损害群众利益，不但要把资金 “放到人”，还要把资金“发对人”，例如粮食补贴、五保供养、农村最低生活保障等的发放。二是通过协同配合、齐抓共管、委托管理等开展财政监督。检查事项包括是否执行了专项资金管理办法、是否专款专用、工程是否达标以及管护使用情况、群众的满意度等，主要涉及一些上级部门安排的项目资金，例如扶贫资金、移民项目资金、村级公益事业一事一议、新农村建设资金等。三是通过会计核算、预算管理、专项检查等开展财政监督。检查事项包括是否执行了《会计法》、《预算法》及相关制度规定，保证和维护国家资产安全，例如村账乡代理、工资支出、行政事业单位资产管理等。四是通过财政职能直接实施的监督。财政监督与行政监督、纪检监察、法律监督、审计监督、社会监督、舆论监督不同之处在于实施监督对象的主体是使用财政资金的部门，这是由财政部门的职能所决定的，例如财政收支管理、财政预决算、政府债务管理等。随着财政“收支蛋糕”加大，各类强农惠农资金、专项资金、财政投资的日益增长，社会关注的焦点是：资金流向到哪里?投资效益如何?这就是说，财政监督除了有 “纠错功能”外，还涉及资金的绩效性问题。目前，乡镇（街道）尚未开展财政资金的绩效性监督。

（一）乡镇（街道）财政监督有被“边缘化”的趋势

日常财政管理也是财政监督的反映，“监督寓于管理、管理与服务并重”应成为一种理念。行政运行支出安排、工资管理、涉农补贴资金发放、家电下乡、民生工程等基础管理工作可以说有条不紊，可圈可点。而另一类管理，看似“身临其境”，报表也经财政单位及负责人盖章、签字，其具体情况实际上不清楚。例如五保供养、农村低保、廉租住房租赁补贴、救灾救济资金等，乡镇（街道）政府在资金决策分配时往往不请财政部门参加，把财政事前、事中监督排除在门外。有些上级专项资金、民生工程等由主管部门直接安排到项目点，项目信息及资金管理办法不及时向乡镇（街道）财政反馈，施工、验收过程也没有要求乡镇（街道）财政部门参加。农业、水利、教育、计生等涉农部门多头下达涉农资金，又普遍实行县（区）级报账制，项目实施单位只对县（区）级主管部门负责，作为项目实施地的乡镇（街道）财政无权过问，资金监管自然流于形式，可见乡镇（街道）财政就地就近监督没有得到发挥。目前，乡镇（街道）还没有实行财政投资评审制度，招投标中的违规违法行为还大量存在。这点是乡镇（街道）财政监督新课题，也是当前监督“盲区”。实行“乡财县（区）管”以后，县（区）级侧重于发票的规范性、支出内容合规性审核等，至于其经济事项合法性、真实性、完整性的监督，好似“隔了一层肚皮”、无法深究。

（二）乡镇（街道）财政监督一定程度上存在“位卑权轻”的环境影响

如今乡镇（街道）财政在基层政府部门之间，地位比不上公安、工商、计生、国土，收入比不了农林水、国税、地税; 长期的股级机构也不利于与乡镇（街道）直属单位和二级机构协调、沟通;日常业务繁重，工作辛苦，年轻人被抽调，职工年龄结构偏大，众多的工作人员长期得不到提拔和重用，工作激情得不到发挥，也影响了履责的能力。财政监督必然触及地方政府及个人的利益。一方面，不少人片面地认为财政监督是在 “添乱子”，往往造成部门不协调、不信任、不配合。另一方面，监督的对象主要基于上级主管部门及乡镇（街道）政府的决策布置，财政干部始终处于较劣势地位。乡镇（街道）财政资金的规模已呈直线上升趋势，而涉及资金分配和财政投资管理的、加强有效监督的有关政策制定始终滞后，使财政部门行使监督缺少“尚方宝剑”。

三、加强乡镇（街道）财政监督的对策与建议

一是制定出台指导性文件，明确乡镇（街道）财政监管职能。根据农村经济发展的新情况、新形势，尽快制定指导性文件，进一步明确和完善乡镇财政职能。必须尽快建立健全乡镇（街道）财政监督和管理法规体系。首先要对现有的、不配套的、过时的财政法规、制度进行全面清理，逐一进行修改、补充、完善或废止。为乡镇（街道）财政监督和管理提供有力的法律法规和制度依据。其次要加快对乡镇（街道）财政基本职能、财政原则、财政活动基本方式和财政决策程序等内容的基本立法规范进程。从法律上确定乡镇（街道）财政监督和管理的地位，准确定位乡镇（街道）财政所的监管职责。建立健全资金使用、监督管理目标责任制，切实解决目前乡镇财政资金管理中存在的“重投入、轻管理，重建设、轻效益”问题。增强管理乡镇财政综合预算。重点是将乡镇（街道）辖区内发生的财政收支、支农项目资金全面纳入乡镇（街道）财政管理，确保财政资金安全高效。乡镇（街道）财政所要树立“大财政”、“大监督”观念，不仅要管理好本级财政资金，对于辖区内单位的所有财政资金，财政所都应该按规定监管。

二是强化“两基”建设，夯实监管基础。乡镇（街道）财政“两基”建设是龙头，资金监管是核心，制度建设是关键，服务“三农”是目标。为真正实现服务“三农”的目标，乡镇财政必须围绕涉农资金监管这个核心，进一步加强“两基”建设。为了保证乡镇（街道）财政不受乡镇（街道）政府干扰，有效行使资金监管职能，建议中央和省明确将乡镇（街道）财政所按副科级建制设置为县级财政部门的派出机构，人、财、物归县局统一调配。加大基础设施投入力度。建议中央和省财政专门安排资金，用于支持乡镇（街道）财政基础设施建设。主要包括：加快建设和购置办公用房、交通工具、办公设备等，为乡镇（街道）财政干部创造必要的工作环境，促进基层财政所规范化建设；借助“金财工程”平台，进一步完善乡镇（街道）财政网络化建设，每个财政所做到内外网分设，统一网络软件，保持网络联通，便于信息查询和监管。

三是完善监督模式，促进监督工作有效开展。要构建“预算编制、预算执行、监督检查、绩效评估”四位一体的财政监督管理新机制，逐步形成“全员参与、全面覆盖、全程监控” 全方位、多层次的财政大监督模式。构建“大监督”格局，一要完善财政部门职责分工，形成专职监督和业务机构的纵横联动、齐抓共管的工作格局； 二要完善信息化建设，加快财政信息化步伐，建立财政监督基础数据库，实现网上查询、实时监控、信息共享，使财政资金运行过程置于财政监督部门的监控之下，及时发现财政管理中的漏洞，纠正财政运行偏差；三要完善绩效评价机制。将绩效评价纳入财政监督职责设计，将绩效评价结果作为预算编制、调整的重要依据，要针对监督检查过程中发现的问题，不断完善财政管理制度，使财政管理逐步走向科学化、规范化。在财政大监督理念下，乡镇（街道）财政部门要紧紧围绕服务和管理，立足财政特点，切实做好预算编制管理、组织协调收入，对各项财政涉农补贴资金、专项资金、项目资金、政府性债务等实行一个漏斗向下实时加以监管，使国有资产管理、单位财务管理和政策研究、执行及反馈等重点工作，贯穿于财政监督工作之中，实现制度化。

四是强化乡镇（街道）财政干部队伍建设。合格的乡镇财政队伍是乡镇财政资金监管职能高效有序运转的关键。目前乡镇财政所人员普遍存在青黄不接、业务素质良莠不齐的现象，统一招录一批经济、财会和计算机类专业人才，充实乡镇（街道）财政干部队伍；加强干部培训教育，制定培训计划，由省、市、县（区）分期分批对乡镇（街道）财政干部进行轮训，以提高财政所人员监管能力和服务水平。另外，还有重要一点即给财政所正名正编。按照1995年中央编办下发的《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》明确指出：中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门……及乡镇财政所的人员。建议将乡镇财政所在职在编人员纳入公务员管理序列，或参照公务员进行管理。乡镇（街道）财政所行使的是综合管理职能，而其他同样行使管理职能的乡镇站所都可以是公务员编制，那么就应当给财政所以正名正编，解决公务员编制，实行乡镇政府与县（区）财政双重管理，经费由县（区）财政统一核拨，人员和业务由县（区）财政局统一负责管理，并建立乡镇（街道）财政干部解决政治待遇的正常途径，以消除财政所干部职工的后顾之忧。★