全球化视野下贸易与环境的冲突与中国应对---欧盟征收"碳排放费"引发的思考

吴峰

(南通航运职业技术学院 社科部,江苏 南通 226010)

全球化视野下贸易与环境的冲突与中国应对
---欧盟征收"碳排放费"引发的思考

吴峰

(南通航运职业技术学院 社科部,江苏 南通 226010)

欧盟征收碳排放费引发了全球社会的广泛关注.这进一步表明,随着全球生态环境日益恶化以及WTO所倡导的贸易自由化的深入人心,环境与贸易的关系问题已成为国际社会关注的重要焦点之一.贸易与环境之间的矛盾并非是与生俱来的,而是旧的国际经济秩序所带来的恶果.中国必须以科学发展为目标,加强自身环保机制建设,提升环保技术水平,同时在加强国际合作的基础上积极推动建立公平合理的国际经济新秩序.

全球化;自由贸易;环境保护;世界贸易组织;国际经济秩序

2011年12月21日,欧盟委员会宣布自2012年1月1日起,欧盟将对所有到达和飞离欧盟机场的航班征收超出配额的碳排放费,所有在欧盟境内飞行的航空公司的碳排放量都将受限.预计全球4000多家经营欧洲航线的航空公司,将不得不为欧盟的碳排放交易系统支付碳排放费.欧盟征收碳排放费的政策受到包括美国、俄罗斯、加拿大、日本、巴西、南非和中国在内的众多国家的强烈反对.美国航空运输协会及美国3大航空公司甚至对此提起诉讼.12月22日,欧盟最高司法机构宣布欧盟征收碳排放费的政策并未违反相关国际法,驳回了美国航空运输企业的诉讼.随后,美国运输部立即回应, "不排除采取反制措施的可能".国际媒体一致认为,该事件将引发全球新一轮的贸易战[1].欧盟征收 "碳排放费"已成为经济全球化进程中极具争议性的环保措施之一.那么,欧盟单方实施征收 "碳排放费"引发争议的根源是什么?环境保护与贸易自由化到底如何取舍?中国又应如何应对这新一轮的贸易与环境纠纷?要解决这一系列问题,我们必须首先厘清贸易与环境纠纷产生的深层原因.

一、欧盟征收碳排放费引发争议的时代背景---贸易与环境的冲突

1.全球贸易自由化.第二次世界大战后,国际社会为解决世界经济发展的困局,促进战后各国经贸发展和国际社会的和平与稳定,在自由市场经济理论的指导下,当时世界上几个主要经济体达成了一项重要的国际协定---《关税与贸易总协定》(GeneralAgreementonTariffsand Trade,简称GATT).GATT的宗旨和目的之一就是推动世界各国减少贸易壁垒,促进贸易的自由化.在随后GATT发动的多轮贸易谈判中,各成员方的关税减让理所当然成为重要议题,并形成了一系列的谈判成果.在此基础上,1995年,随着 《马拉喀什协定》的签订,一个国际性的贸易组织---世界贸易组织(WorldTradeOrganization,简称 WTO)---正式取代了GATT.为此,国际社会在贸易自由化问题上达成空前广泛的共识.WTO的成立则将全球贸易自由化推向了高潮.近日,随着WTO部长级会议于2011年12月16日批准了俄罗斯的加入申请,WTO将覆盖全球98%以上的国际贸易.

2.生态环境问题全球化.虽然自人类社会以来,人类改造客观世界的生产和生活实践对环境的破坏力即已显现,但直到19世纪为止,人类社会对环境和生态的破坏还仅仅限于局部范围. "全球规模的环境破坏可以说是从20世纪开始的."[2]尤其是自20世纪60年代以来,伴随着西方发达国家的高速工业化,经济发展与环境恶化问题逐渐进入公众视野.在人类大量的生产、生活废弃物排入自然界的同时,世界各国因经济发展需要而进行的大规模开发和自然资源与能源消耗,形成了大区域乃至全球性的污染,如:温室效应、热带雨林面积减少、生物多样性的丧失、臭氧层空洞,等等.这些对环境的破坏严重威胁到人类生态系统的平衡乃至人类自身的健康与安全.为此,在1972年,环境保护运动的先驱、著名的 "罗马俱乐部"颁布了一份研究报告---《增长的极限》.在报告中,以麻省理工学院年轻学者组成的研究小组指出,全球系统无节制地发展,给滋养哺育他的大地带来无尽的折磨和无法修复的毁坏,最终将向其极限增长,并不可避免地陷于恶性循环之中[3].报告的问世使人类社会开始对资源枯竭、环境恶化有了比较清醒的认识.同时也使世人很快不得不屈服于这样一个事实:鉴于全球生态系统在空间上的连续性和互动性,随着全球经济发展和贸易自由化的深入,仅仅依靠一国自己国内的努力是不能保护环境的.环境问题也就从一国的国内问题转变为国际性问题.

3."与贸易有关的环境措施"的出现.鉴于全球性环境问题的凸显以及国内的公众舆论压力,各国政府 (特别是发达国家政府)对环境问题越来越重视,纷纷通过环境立法来加强对生态环境的保护,有些甚至通过采取限制或禁止某种特殊贸易的方式来进行生态保护,因此 "与贸易有关的环境措施" (TradeRelated EnvironmentMeasures,以下简称"TREMs")就出现了.所谓TREMs,就是指纳入了贸易规则的环境措施,包括针对产品及生产方法的环境决策法规和环境标准制度,以及对不符合上述法规或标准的进出口货物所采取的贸易限制措施.例如, 《濒危物种国际贸易公约》和 《蒙特利尔议定书》中都涉及到具体的贸易条款,《巴塞尔公约》也专门对危险废弃物的贸易问题作了专门约束.

但即使如此,由于世界各国的经济发展水平不一,再加上文化背景、社会制度的差异,导致了各国在环境问题上的标准与立场的分歧.特别是发达国家与发展中国家,它们之间的分歧就更大.欧盟征收碳排放费之所以引发争议,关键就在于该项措施被认为是在人为地为国际航空运输贸易设置贸易壁垒,这无异于在国际航空运输贸易领域投下了一枚重磅炸弹.而在GATT和WTO的实践中,以国内的环境立法为依据采取的单边贸易措施引发的贸易纠纷案例也不在少数,如1990年的 "美国禁止进口墨西哥金枪鱼案"、1995年的 "美国汽油标准案"和2005年的 "巴西禁止进口翻新轮胎案"等.

二、 贸易与环境冲突的根源---国际经济旧秩序

事实上,自从贸易活动出现之时开始,贸易就经常和一些环境问题联系在一起,如货物运输会带来环境污染、商品生产与消费会带来能源资源的消耗和废弃物的产生,等等.但是从本质上讲,环境与贸易应该是相互支持的,因为它们的目标具有一致性---即通过以最有效的方式分配和使用社会可利用资源,为人类的生存和发展谋福利[4].因此,环境保护和自由贸易之间并没有根本性的冲突.如果我们把环境与贸易这一对矛盾放到现行的国际经济秩序中来考察,就可以发现,它们之间的冲突更多的是表现为发展中国家的贸易需求与发达国家的环境政策之间的冲突.笔者认为,当前世界各国之所以在贸易自由化与环境保护问题上会产生诸多分歧,问题的根源就在于当前主导国际社会经济发展的是不公正、不合理的国际经济旧秩序.

1.发达国家滥用先发优势.发达国家已经经历了资本的原始积累阶段.在此阶段的他们,经济在获得飞速发展的同时,对生态环境和自然资源造成了巨大的破坏和浪费,导致了气候的变化、臭氧层破坏、生物多样性的丧失等全球性的环境问题,而在此阶段发达国家产品的环境成本并没有内部化.现今,当他们所造成的环境问题日益暴露出来时,他们却对经济发展水平还相对落后的发展中国家提出高水平的环境保护要求,这实际上就是一种不平等.因此,广大发展中国家认为,在全球环境问题上,发达国家负有更大的责任,他们理应作出更大的努力,在技术与资金上应给予发展中国家以支持.

而在实践中,对于发展中国家要求以 "优惠的、非商业性的"条件转让有益于环境的技术,发达国家则总是以 "保护知识产权"为理由而拒绝.发达国家虽然曾经在原则上同意以 "优惠条件"转让技术,但把技术转让和保护知识产权捆绑在一起,并且不想积极地通过政府行为去购买再转让掌握在西方私营企业手里的技术.这几年来,技术转让问题几乎毫无进展.另一方面,在资金援助问题上,发达国家一直以经济和政治困难为借口,不愿承担自己应尽的义务.他们不但不愿为建立全球伙伴关系作出自己的努力与贡献,而且反过来想利用他们目前所掌握的先进技术和资金优势,来获取更大的高额利润.这一点,正是旧的国际经济秩序所带来的弊端.

2."可持续性"贸易失范.所谓 "可持续性",指的是一个经济体的 "可持续发展能力".在当前的国际经济秩序中,发达国家由于其在工业化进程中具有先发优势,自身产业结构的转型升级也已经完成,高能耗、高污染的行业以跨国企业为载体大量的向发展中国家和不发达国家转移,而国内发展所需的资源和原材料大多数都是从相对落后的广大发展中国家进口.如此一来,发达国家在保持其自身可持续发展的能力的同时,消耗掉的却是广大发展中国家和不发达国家的可持续发展能力.发达国家进口自然资源,实际上就是在进口着"可持续性".

但是,这种 "可持续性"贸易是不公平的.失范的 "可持续性"贸易使得发达国家从发展中国家进口了 "可持续性",而其付出的代价却是微不足道的,并不足以反映它的实际价值.发达国家在利用进口自然资源制成工业制成品并出口到发展中国家的同时,却把这些自然资源的生产外部性和产品的消费外部性在很大程度上留给了广大发展中国家,使得发展中国家的可持续发展和摆脱贫穷变得更为困难.

3.广大发展中国家缺乏话语权.众所周知,当前的经济全球化是由发达国家主导的,也有人认为经济全球化就是发达国家经济扩张的别称.发达国家基于其在资金、技术、经验和能力方面的优势,在国际规则制定方面牢牢地控制着规则制定的主导权.因此,当前主导国际经贸领域的一些重要国际协定,大部分是在欧美发达国家主导下通过谈判达成的,反应的也主要是欧美发达国家的意志.例如,虽然2010年4月26日世界银行一致通过了发达国家向发展中国家转移投票权3.13%的方案,但新兴经济体和发展中国家的整体投票权也仅有47%.也就是说,世界银行仍然控制在发达国家手中.尤其是美国依旧持有15.85%的投票权,这意味着美国仍然掌控着一票否决权.

当然,随着经济全球化的持续深入,广大发展中国家的整体实力也在持续上升,参与国际经贸规则制定的能力与意识也持续增强.发展中国家和新兴经济体的崛起,使得发达国家再也无法独霸国际经贸规则的制定权.但其在丧失规则制定上的 "霸权"地位的同时,他们开始转向重视规则的 "解释权",意图在规则实施的解释中抵消对发展中国家有利的成分,以实现他们对利益的最大限度的追求. "这在某种程度上又对发展中国家构成一种新的威胁."[5]

三、中国在贸易与环境问题上的对策

当前,贸易与环境问题已成为世界各国经济发展中面临的重要问题之一.WTO作为世界最大的国际性贸易组织,在1995年成立后就设立了 "贸易与环境委员会",专门负责对贸易与环境问题的研究.中国作为一个发展中的大国、世界第二大经济体,贸易与环境的价值对我们未来的生存和福利都很重要.自上世纪80年代以来,我国经济虽呈现快速增长的势头,但过于注重增长,环境保护意识不强,生态环境的破坏比较严重.进入新世纪以来,随着科学发展观的提出,我国在经济层面开始注重速度与效益的有机统一,并更加注重生态环境的保护.但是在贸易与环境问题上,一直存在研究不够,应对措施不足的问题.

可以预见,伴随我国经贸领域的高速发展,我国在贸易与环境问题上的冲突必将与日俱增.如何处理好贸易与环境问题,对于确保我国对外贸易的持续健康发展具有基础性的意义.笔者认为,我们可以从国内和国际两个方面采取应对之策.所谓国内的对策,就是积极贯彻落实科学发展的理念,主动地提升我国在环境政策研究和制定方面的能力,增强环保技术的研发水平,切实保护人民的生命健康和生态安全,同时亦可以打破发达国家的环保贸易壁垒,提升我国出口产品的国际竞争力.所谓国际的对策,就是要积极参与国际多边合作与协调机制,加强贸易与环境方面的国际合作与磋商,同时积极推动国际社会环境成本在产品价格中的内在化,并推动建立以 "发展"为目标的国际经济新秩序.

1.健全国内环保机制,提升环保技术水平.众所周知, "在缺乏适当的国内政策时,贸易自由化确实会导致一些环境问题恶化."[6]因此,在当前的环境保护和国际贸易实践中,一些国家开始着手制定自身的环境政策.而实践中,发达国家的环境标准通常比较高,无形中对广大发展中国家产品的出口形成了贸易限制.近年来,即使我国产品的加工制造工艺水平大幅提升,出口比重高、出口速度增长较快的工业制成品也常常因发达国家制定的一系列工业安全标准、污染标准、技术标准等繁琐苛刻的要求而面临出口障碍[7].历史的经验告诉我们,谁抢占了技术创新的制高点,谁就能在全球化的浪潮中掌握主动权.鉴于此,我们必须大力健全国内环保体制,提升环保技术水平.

一方面,我们要以保护人体健康和生态安全为目的,科学确定我国的环境基准.同时,还要借鉴国际社会的做法,加快制定适用于环境影响评价、污染物排放总量核算与控制、清洁生产审核、生态保护、环境标志与环境保护产品认证等工作的技术规范和标准,并根据经济技术发展不断提高环境准入门槛,改善环境质量,优化经济发展.另一方面,我们则要积极参与全球及区域性的深度环境科技合作,引进国外环境保护先进技术和管理经验,并在消化吸收的基础上自主创新,扩展拥有自主知识产权的环境科技成果,以提高我国出口产品的国际竞争力和国际地位.

2.推动环境成本的内在化,实现全球市场的公平竞争.按经济学理论,在一个竞争机制很完善的市场中,商品及服务的价格反映着社会的真正成本和效益.但是, "现实中几乎不存在这种完美的市场."[8]因此,由于 "市场失灵"和 "环境资源的外部性", 从而使环境成本没有能够内化为经济成本,引发了环境与贸易之间的矛盾.在这种现实之下,贸易活动必然经常会以助长环境的不可持续发展的方式进行,从而导致环境污染的加重和环境资源的枯竭.

鉴于此,笔者认为,实现环境成本内在化,是减轻环境与贸易之间矛盾的重要措施之一.而且,必须在全球范围内实现环境成本的内在化,因为如果仅仅单个国家采取行动,把环境损害成本与资源耗竭成本内在化到产品的成本中去的话,就有可能会影响到该国产品在国际市场中的竞争力,从而使其产品处于不利地位.因此,要实现环境成本的内部化,就必须采取国际性的联合行动,而且应根据 《里约环境与发展宣言》中的 "共同但有区别的责任"原则,允许不同发展水平的国家采取不同的进度、采纳不同的标准和承担与自己国家相适应的责任.

3.加强贸易与环境的国际磋商与合作.贸易与环境问题之所以会在当代变得如此突出,其中一个重要原因就是贸易政策的制定者和环境政策的制定者都是仅仅站在自己的立场上来考虑政策的制定,双方的视角、目的和价值取向上存在着差异[9].因此,笔者建议,在贸易政策制订的过程中,有必要邀请环境方面的专家来积极地协助;反之,在环境政策的制订过程中也同样有必要邀请贸易方面的专家来进行与贸易相关方面的指导.特别是南北方国家之间必须加强国际合作,在实践中寻求一个 "黄金分割点", 从而制定出能够令双方都比较满意的政策与法规,切实减少贸易与环境在实践中的摩擦,以期真正达到环境与贸易的协调、可持续发展.

另一方面,随着近年来非政府组织的发展,其在国际事务上的参与度越来越高.由于诸如环境污染这种全球性问题更多的需要在国际层面上解决,从而削弱了主权国家在其领土范围内对这些活动的控制能力.这些全球性问题带来了更多的国际谈判与协商,这样也就为国际非政府组织提供了更大的活动空间.因此,笔者认为,在贸易自由化与环境保护斗争的格局中,非政府环保组织理应成为一支不容忽视的力量.WTO是一个贸易组织,不是一个环境机构,它的成员也不希望其去干涉一国或国际的环境政策,或者由它来制定一套环境标准.但是, "面对日益增加的外部压力,WTO不得不考虑从经济利益、政治利益到社会与环境等各方面的问题."[10]因此,在环境与贸易问题的解决上,WTO是能够而且应该作出贡献的.笔者认为,在现阶段,中国应当推动WTO在与环境有关的贸易问题上加强与联合国贸易与发展委员会(UNCTAD)、联合国环境规划署(UNEP)以及相关的非政府组织之间的联席会议,加强多方面的合作与谅解,更好地促进贸易与环境的共同可持续发展.

4.积极推动国际经济旧秩序的改造与升级.西方一些环境保护论者著文倡导 "让贸易披上绿装",但不少发展中国家对此颇有疑虑[11].他们担心在国际经济旧秩序下,如果打开贸易中的环境问题这一缺口,就会被某些国家 (尤其是那些经济高度发达的西方国家)的贸易保护主义者所利用,肆意提高本国的环境标准,单方面采取贸易措施限制对别国货物的进口,从而阻碍发展中国家的对外贸易,限制发展中国家的经济发展,1999年WTO西雅图会议的 "流产"就是明证.

有学者指出, "世贸组织无疑将成为一个越来越重要的环境治理场所,这需要对环境治理进程进行更多的分析检查,而不是本能的排斥和空洞的抱怨."[12]鉴于此,在环境与贸易问题上,中国必须与其他广大发展中国家联合起来,共同努力推翻旧的国际经济秩序,建立真正的公平、合理的国际经济新秩序.如果在环境标准与贸易规则等方面一味追求表面上的平等,要求发展中国家做到发达国家的那种水平,是不切实际的.对广大发展中国家而言,其本质上就是一种不平等,或者说是一种 "歧视".同时,笔者还认为,对于失范的"可持续性"贸易,中国可以通过国际合作,建立 "可持续性贸易补偿基金"机制.通过该机制,由自然资源 (主要是不可再生资源)的进口国承担进口产品在生产过程中所产生的环境外部损害和资源耗竭的成本.这部分资金可以以基金的形式建立起来,用以资助生产该出口产品而受到环境外部损害和资源耗竭的国家进行环境建设和自然资本的替代,促进这些国家的健康发展.

[1]33家中国航空公司纳入欧盟碳排放费征收名单 [EB/OL]. http://finance.people.com.cn/GB/ 70846/16689586.html.2011-12-23.

[2][日]岩佐茂.环境的思想[M].北京:中央编译出版社.1997:2.

[3][美]丹尼斯.米都斯.增长的极限[M].吉林:吉林人民出版社. 1997:20.

[4]中国环境报社.迈向 21世纪---联合国环境与发展大会文献汇编[M].北京:中国环境科学出版社.1992:80.

[5]吴峰.论GATT94第20条的发展前景及中国的应对 [J].世界贸易组织动态与研究.2006 (10):13-19.

[6]SeeRichardEglin.Tradeand environmentintheworldtrade organization [J].WorldEconomy,2001.Vol.18Issue6:771.

[7]邱国侠,张红生.WTO贸易与环境博弈中的法律协调 [J].学术界.2006(6):204-207.

[8]ThomasAnderson等.环境与贸易---生态、经济、体制和政策[M].北京:清华大学出版社, 1998:23.

[9]高风,毛毛.贸易与环境[M].北京:法律出版社.1998:38.

[10]See Anja Lindroos,Michael Mehling.FromAutonomytoIntegrating International Law, FreeTradeandtheEnvironment [J].NordicJournalofInternationalLaw,2008,Vol.77Issue 3:273.

[11]张坤民.可持续发展论[M].北京:中国环境科学出版社. 1997:402.

[12]SeeSikinaJinnah.Overlap ManagementintheWorldTrade Organization:SecretariatInfluence on Trade-Environment Politics[J].GlobalEnvironmentalPolitics,May2010,Vol.10 Issue2:76.

F74

A

1671-6183(2012)02-0036-05

2011-12-31

吴峰 (1980-),男,江苏通州人,南通航运职业技术学院社科部讲师,国际法学硕士;研究方向:国际经济法和世贸组织法.

[责任编辑:于洋]