浅析“公款私存”问题的危害与解决对策

白振勇 宋崇华 董家林

“公款私存”就是指机关、企事业单位、社会团体为了逃避监管，出于小团体和个人利益的考虑，把不属于储蓄存款范围的公款以个人名义存储在储蓄机构的行为。“公款私存”按照财务违规形式可分为账内公款私存和账外公款私存两种。账内公款私存主要指将单位资金存入个人账户，并将该账户资金在单位法定账簿内核算管理。账外公款私存主要指将单位的法定账簿外资金存入个人账户，是“小金库”资金存放的主要形式。

“公款私存”的存在，冲击了经济运行秩序和经济管理秩序，引发和滋生了腐败问题。

下面从“公款私存”的危害性、资金的来源、表现形式、产生的原因及治理对策等方面进行分析论述，以期对“公款私存”治理工作有所裨益。

一、“公款私存”的危害性

“公款私存”不仅仅表现为公款存取方式上的区别，大部分“公款私存”的目的在于随意虚列支出、滥发津贴补贴等问题。不仅造成财务会计账目不能完整、真实地反映单位财政、财务收支活动，逃避了有关职能部门的监管，也导致了宏观经济会计信息的失真，并滋生腐败和经济犯罪。

（一）导致会计信息失真

“公款私存”首先会导致单位的会计信息失真。由于会计信息失真,使得会计报告的数据不具有可靠性、真实性、实用性,使得单位的财务报告不能正确反映经济活动,会计信息失真不仅关系到一个单位的生产经营活动和预算执行情况,甚至可能影响到整个国民经济的正常运行、国家宏观经济的决策和调控,导致决策失误,严重时将导致社会经济秩序陷入混乱。

（二）助长“三公消费”、“职务消费”

“三公消费”、“职务消费”，有关部门早已三令五申，但现实情况依旧不容乐观，其中存在的浪费及违纪违法现象，在社会和人民群众中造成了不良影响，破坏了干群关系，一直以来都引起了社会的广泛关注。“公款私存”则会助长这种现象，“公款私存”为“三公消费”、“职务消费”提供了非常便利的条件。

（三）扰乱津贴、补贴的改革

规范公务员津贴补贴是规范公务员收入分配秩序的重要内容，关系到广大公务员切身利益和社会公平正义。中央纪委、监察部、审计署、财政部均三令五申“规范津贴补贴后机关仍乱发津贴补贴、奖金、实物的，要坚决予以制止和纠正”。可是一些单位为了给职工谋取国家规定以外的福利，利用“公款私存”形成的资金给职工支付非正常的奖金、津贴和补贴，这种做法严重扰乱了津贴、补贴的改革。

（四）干扰了国家宏观决策部门的决策

储蓄是国家经济运行、市场改革与深化、消费预测以及遏制通货膨胀等综合性指标的切实反映。“公款私存”增加了对私储蓄增大的假象，从而使金融监管系统对内部资金的真实运营情况不能形成一个正确的判断，最终影响到了国家宏观决策的正确性。

（五）滋生腐败，诱发经济犯罪

由于“公款私存”是一些企事业单位“小金库”的避风港。这些资金极易被少数人挪用、贪污、私分，诱发经济犯罪。同时，“公款私存”为公款送礼等非正常支出以及偷税漏税行为提供了便利的空间。检察机关的调查表明，有“公款私存”现象的单位，普遍存在贪污、贿赂、挪用、偷税等问题。无数的案例也证明，许多腐败分子就是利用“公款私存”这一“乐土”，吃喝玩乐，行贿受贿，中饱私囊。

二、“公款私存”资金的来源

“公款私存”资金来源渠道较多，从近年来的检查发现情况看，主要常见的有以下几种：

（一）行政事业性收费

即将单位的各种行政事业性收费不及时入账或不入账，而是直接存入个人账户。如某高校将英语四、六级考试收费由教务处收取并存入个人账户，形成“公款私存”。

（二）罚没收入

单位将罚没款收入不及时入账而转为私存。如某市工商部门财务人员将罚没暂存款项以现金形式全部存放在个人存折中，形成“公款私存”。

（三）出租、出让国有资产使用权或所有权取得的收入

单位将出租、出让国有资产使用权或所有权取得的收入存入个人账户。行政事业单位主要表现在房屋出租收入使用上，把收取的房租转入单位或个人在银行开设的账户。如某学校在市中心有房屋，将一部分房租收入不上缴财政，而将其存入单位或个人账户。又如某县水利局会计人员将其收取的护堤房、树木补偿款存入个人银行卡内，形成“公款私存”。

（四）专项资金

单位将上级部门拨付的专项资金存入个人账户。如某县所辖乡镇民政所没有独立账户，将救灾专项资金存入民政所工作人员个人的储蓄账户，形成“公款私存”。

（五）虚列经济业务事项

将现金支票提取后转入个人账户或下属企业账户。如省直某部门以假发票列支会议费，从其所属单位宾馆套现，形成“公款私存”，供其单位不合理报销和其他开支。

（六）违法违规所得

有些将单位集体受贿、单位回扣、个人廉政上交款项等黑色、灰色收入不按规定纳入单位法定账簿，形成“公款私存”。如曾查处几个县的农机局将农机生产厂商返还的款项存入私人账户，形成“小金库”资金。

（七）其他来源

将单位代收款、代扣款、押金等资金存入个人账户，以便随时支取，形成“公款私存”。如某学校将收取的学生食堂承包押金以某校长名义存入银行。

三、“公款私存”的表现形式

“公款私存”的表现形式常见的有以下几种：

第一，公开型。直接以单位的名称立户，有的单位甚至将财政拨款直接转到储蓄账户上。第二，取代型。用本单位出纳、会计或经办人的姓名代替单位名称存款。第三，购买有价证券型。用本单位的资金直接购买有价证券、大额储蓄单等，而银行在发行时一般不记名、不挂失，此做法最隐蔽，监管部门最不易发觉。第四，转移型。将单位的资金从甲行转到乙行，再从乙行转到储蓄账户上，这种形式可以逃避财会检查又能逃避群众监督。第五，关系型。一些银行工作人员为完成揽储任务，到开户单位采取给“好处费”的做法，将单位公款以银行储蓄人员名字存在储蓄账户上，存单交由单位财会人员保存。

四、“公款私存”屡禁不止的原因

愈演愈烈的“公款私存”现象，对货币政策的决策和经济运行带来的负面效应正日益凸显，也引起了社会的广泛关注。究其原因，除了少数人法制观念淡薄、贪图方便、经济利益驱动等主观因素外，还与我国财务管理制度的不健全，以及监管不到位、政策执行力较弱、处理处罚不严等有关。

（一）法制意识淡薄，思想认识不到位

不少单位领导和财务人员法律意识不强，对“公款私存”这种违纪违规行为的严重性、危害性认识不足，没有引起足够的重视。一些领导或财务人员认为钱虽然在个人存折上，但只不过是借名字用用，只要钱没有装进个人口袋，就没有事，也不需承担什么责任。

（二）贪图便利

财政部门的国库集中支付改革和《现金管理暂行条例实施细则》对单位使用现金结算提出了限制性的要求，“公款私存”后存取现金更加方便快捷。为此，部分单位为逃避财政和金融监管，便于在经济活动中使用大额现金结算，直接将单位现金收入存入个人账户。

（三）银行业的无序竞争

《中华人民共和国商业银行法》第四十八条明确规定“任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储”。而当前，由于银行自身业绩考核的需求，揽存已成为银行月末、季末和年末考核的重头戏。一些金融机构为了单纯追求存款数量的增长和指标的完成，而大搞无序竞争，甚至违规强拉存款，默许支持企事业单位“公款私存”。

（四）经济利益的驱动

一些思想不健康的单位财务人员，为贪便宜、捞好处，违反国家财经制度，存公家钱，拿私人息，想方设法进行“公款私存”。

（五）缺乏有效的监督和管理机制

不少行政、企事业单位财务管理制度存在漏洞，致使财务管理混乱，会计信息失真，现金管理不严，另外，监督制约的长效机制尚未健全，导致内部控制乏力，这些都给一些财务人员以“可乘之机”，造成了大量“公款私存”。

（六）处罚力度不够

目前，检查出来的“公款私存”一般只是给予单位一定的经济处罚，大多没有与单位领导人和直接责任人行政处罚处分，结果造成有关部门、单位存在无所谓的思想，总认为即使“公款私存”被发现了，无非就是单位罚一点款，不会触及个人责任，不伤筋动骨，进而未能起到杀一儆百、以儆效尤的震慑作用。

五、治理“公款私存”的对策及建议

“公款私存”是个社会现象，具有普遍性、隐蔽性等特点，问题由来已久，屡禁不绝，可以说是一个“顽症”，要想从根本上解决“公款私存”问题，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针，加大查处力度，从源头上建立健全行之有效的防治长效机制。

（一）加强教育，筑牢思想防线

一是要加强对党员干部特别是领导干部的法律法规和职业道德教育，提高对财务制度与财经法规的认识，用党的纪律、国家法律、政府法规来强化财务管理和监督，约束财务行为，规范财经秩序。二是要充分利用媒体等进行多形式、多渠道、多层次、多角度的宣传，使“公款私存”违法、违纪的观念深入人心。三是强化财务人员职业道德教育。从培养财务人员的事业心和责任心入手，增强遵纪守法意识，使之做到懂法、守法，认真履行会计监督职能，严格按照国家财务管理制度进行账务核算，依法办事、依法理财。

（二）完善制度，建立防范机制

只有建立起全面、有效的规章制度，并有效实施，才能从源头上杜绝“公款私存”现象的发生。一是不断建立和完善财务制度，规范单位财务管理和经营行为，特别是要加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“公款私存”的资金来源，使那些想搞“公款私存”的人搞不了、搞不成。二是推行会计人员岗位轮换制度，在对重要会计岗位人员实行定期轮换，严格办理业务交接手续，及时发现风险隐患。三是单位内部要严格执行定期盘点现金、定期对账制度，发现问题要及时处理。四是严格执行各项管理制度，建立健全有效的内部控制制度、内部审计制度，建立岗位责任制，明确会计事项相关人员职责权限，并使之相互分离，相互制约。

（三）履行职责，加大处罚力度

一是金融监管机构、财政、纪检监察、审计等部门要加强配合、积极作为，不留监督“盲区”、“死角”。一旦发现“公款私存”行为，不论涉及哪个单位、哪个人、哪种情况，都要坚决纠正，严肃追究相关人员的责任，决不姑息迁就。二是加大处罚力度，提高违法成本。要明确今后不管“公款私存”金额大小，必须依法从严、从重、从快处理。一要对单位通报批评，提出警告，向社会公开曝光。二要进一步加大对相关责任人的处罚处分力度，对屡查屡犯者要加重处罚，情节严重的，应移送司法部门追究刑事责任。

（四）落实责任，建立责任追究制度

打破“法不责众”的处理方式。“公款私存”查出后，对单位不能以补代罚。对相关责任人不能仅靠批评、教育，要建立相应的责任追究制度，明确详细的纪律处分规定。一旦发现“公款私存”问题，除了对直接责任人进行处罚处分外，还必须对承担直接领导责任的责任人实行责任追究。

（五）堵疏结合，惩防并举

治理“公款私存”问题，如果只堵不疏，那么堵不胜堵，只有堵疏结合才能从根本上解决“公款私存”问题。要在强化对违规行为处罚力度的同时，使监管由合规性向风险性防范转变，实行事前、事中、事后全过程动态跟踪监管，争取及时发现风险，并督促化解风险，彻底将各种风险隐患消除在萌芽状态。★