如何有效提升重庆烟草行业投资项目监管水平

刘 伟

(重庆市烟草专卖局(公司)，重庆 400023)

一、项目监管的意义

随着全市三个物流基地易地技改、复烤企业易地整合技改、办公楼总部搬迁及五十余处烟叶站点建设等重点项目的相继开工，重庆烟草行业十二五固定资产投资会战拉开了帷幕。三十多亿史无前例的投资将为重庆烟草未来的发展奠定坚实的基础，行业形象的提升，员工办公和基层生活环境的极大改善也将迅速实现，因此项目健康有序推进显得尤为关键。而项目监管的水平高低将直接关系项目投资的顺畅与安全、建设质量的优良与保障、权利行使的正当与规范，以及广大干部员工能否廉洁自律，拒腐不沾，坚守底线。

二、行业投资项目监管现状及原因分析

随着重庆行业投资规模和强度的不断加大，投资管理工作的深度和广度不断延伸，国家局和重庆市局在项目监管的制度建设上不断完善，关键环节的监管力度不断加大，程序设置实现多方监管与制约，反腐倡廉工作常抓不懈，行业投资项目总体呈现出运行平稳顺畅，规范自律意识更强，过程监管逐渐到位，违纪违法现象愈少，优良工程不断涌现的局面。

但是受现有监管模式、运行机制等多种因素的影响，行业当前投资项目监管水平还参差不齐。少数单位和少数投资项目监管过程中不同程度存在体制不清、流程不畅、职责不明、重复监管及监管缺位等问题，不规范的现象也时有发生，廉洁自律的警钟还须时时长鸣。深入分析，造成目前行业项目监管现状的主要原因在于:

1)监管体系相对分散。

监管体制不完善。目前，重庆烟草行业投资项目的监管仍仅限于自身的内部监管，外部监管机制有限。内部监管权分散在包括综合计划、审计、财务、纪检监察、法规及整顿办等部门。由于各自的工作职能，很难在项目管理上实现有效的无缝链接而导致有些环节监管缺失;有的部门监管往往又是事后监管、不告不理，“秋后算账”，无法达到事前预防、事中纠正的目的。因此，此种监管体制难以做到统筹兼顾、有效集中监管、充分发挥监管作用、提高监管效率，取得监管实效。与此同时，项目建设单位还必须面对多个监管部门的重复性监管和应对各种临时性检查等问题。

监管法制化滞后。完善的法律制度体系是确保监管有效性的重要保障。发达国家都有专门的法律法规对政府(国有)投资项目监管的范围、程序、监管机构职责和监管结果的运用予以明确。从行业的情况来看，虽然计划、审计、法规、纪检监察等部门均先后出台了一些与项目建设相关的办法，但都只是从各职能部门对项目建设的要求方面制定的，且内容交叉重复。而行业对投资项目从决策到批复、实施、竣工验收直至最后评价，全过程的监管缺少一套完整的规定及责任划分与追究办法。现有监管机构的职责和范围划分也比较模糊，在实践中容易造成监管重复和监管漏洞，并且出现标准不统一，监管结论不一样现象。

2)自由裁量权力过大。

由于未对各级项目实施单位的自主权力及监管职责做出具体的细化和明确，加之民主管理和集体决策制度未能真正落到实处，无形中形成了项目实施过程中的权力过大，权利使用的自由裁量空间过大现状，很容易导致权利寻租，腐败敲门，防线被攻破等后果的发生。主要体现在项目决策上领导一言堂，民主走过场;项目实施过程中随意变更，增减工程，超预算投资，拍脑袋工程;项目招投标管理中，擅自决定招标方式，故意设置障碍，设置不公正的资格条件;邀请招标的受邀方产生不规范，评委的抽取不符合程序，评标现场管理混乱，评标办法中商务和技术部分弹性过大等;在项目合同管理中，擅自改变招标文件的主要条款、中标金额与合同金额不一致、结算金额大大超出项目预算、中标单位与结算单位及施工单位不一致，以及付款方式随意性等人为现象。自由裁量空间过大，使得制度成为摆设。

3)项目过程监管缺失。

按照目前全市行业的监管职能分工看，其监管形式更多的在于书面监管及事后监管，事中的控制和现场监管往往无法到位，更多的项目服务、现场监管及检查指导职能落到了综合计划处头上。而综合计划处作为项目审批主管部门，既参与项目服务又参与项目监管，既当运动员又当裁判显然有失公允。加之综合计划处项目管理人员又极其有限，要想把全市众多的在建项目监管纵向到位，横向到边，显得力不从心。而项目实施单位的自主监管则更多是一种配合形式的监管，是左手监督右手的形式主义。因此，市局目前只能在重点项目的关键环节实施有限监管，大量的现场管理，在监管的落实、施工过程的质量管控、现场签证和结算环节等，都存在管理的真空和监管的缺失。

4)制度执行刚性不足。

“规范是行业的生命线”，国家局和市局近年来也先后出台了投资项目管理办法，固定资产投资项目招标投标管理办法等制度，国家及地方相关法律、法规也日渐完善。但行业部分单位总是视而不见，超越规定，被动执行，绕道回避，心存侥幸，铤而走险。即便是在事后监管中被发现，要么找一大堆理由搪塞，要么简单整改了事，新的项目依旧“重操旧业”。深究其理，主要还是当前行业的规范制度执行刚性不够，问责力度不够，违纪违规的成本过低，导致某些人在违法与侥幸之间摇摆。这其实与我国对酒驾治理的情况有惊人的相似。只有严刑峻法，过罚相当，才能成为真正的高压线而令行禁止。

5)项目专业人才匮乏。

项目管理是一个技术密集型的工作，而项目监管人员必须是专业中的佼佼者。由于行业的主业集中在两烟生产经营环节，项目监管方面的人才属于非主流人才，因而严重匮乏。不仅在项目实施过程中人才难得，在监管的各个环节和部门也普遍存在没有人才或没有全才的现象。究其原因，一是没有项目而且薪酬水平过低导致人才引进力度不够，高水平的人才更是难得。二是引进的大学生需要漫长的培养过程，各单位对人才培养的积极性不高，人未尽其用，自身再学习的动力不足，履责意识不到位等。三是行业专业人才流动机制滞后，有些单位的专业人才因无项目而难尽其才，而需要人才的单位又难为无米之炊。人是21世纪最宝贵的资源，然而，全市项目运行过程中大多数公司几乎都是外行或半路出家干项目，项目管理和建设的水平和质量就可想而知了［1－4］。

三、有效提升投资项目监管水平的具体措施

提高项目监管水平，促进行业投资项目健康发展，既是维护国家利益，更是维护行业和自身利益。如何从体制和机制上强化监管，提升监管效率是一个永远的课题。笔者作为重庆烟草投资战线的一员，结合重庆烟草实际，针对当前全市行业投资项目监管的不足，就如何有效提升投资项目监管水平提出如下措施:

1)设立项目监管稽查部门，建立完善综合监管体系。

针对当前行业监管体系分散、运行与监管权力不分、监管流程不畅、监管缺失，实效不佳的状况，建议在市局层面设立重庆烟草行业投资项目监管稽查大队，独立于业务部门的专职监管队伍和监管职能，独立全面行使项目监管权力，适时有效履行项目监管职责。以此项目监管的主动常设机构为核心，再辅之以法规、审计、纪检监察、整顿办等专项专职监管部门，从而构建全面而突出重点的综合监管体系，相对独立公正地开展稽查工作，不受部门和个人利益的影响。

明确稽查大队的职能职责和工作流程，实现内部监管的全面覆盖，及时到位。项目监管稽查大队按项目审批实施流程，从项目可研报告开始到目验收合格，转固归档为止，项目监管各环节不缺位，不重复，着力构建完整的监管链条，进行全方位旁站式监管稽查，涉及重点环节重要节点可以联合相关职能处室共同监管，涉及违纪违规行为可进行调查取证后按行业相关管理规定予以纠正处理。

另外，可以试点积极引入外部监管，虽然当前外部监管在规划报建、招投标、专项验收和预防职务犯罪等环节还存在，但监管的力度和深度，监管的主动性和效果都存在问题。因此，强制规定外部监管的环节和内容，主动引入并接受外部监管，从而建立起内外无别，综合全面的监管体制。

2)健全项目运行机制，构建三重重点监管模式。

完善项目运行机制，明确项目运行程序，准确界定权利范围是实现项目精细化管理，规范项目运作，实现有法可依有章可循的关键。从项目可研报告开始，项目审批标准，项目法人责任制、招标投标制、工程造价、工程监理、合同管理等，质量控制，项目验收与结算及竣工决算等重点环节制度要尽快全面完善和修订，让项目管理和监督人员知道该做什么，怎样做，做得怎样，该如何修正并提高等。并且全面配套相对应的责任追究办法，加大问责力度，强化问责必严。项目监管也要突出重点，强化抓手。在实现全面监管的同时，不同的项目要突出不同的监管内容和重点，但每一个项目的重点环节、重点部位、重要时点的三重监管模式必须得到刚性的强制执行，才能真正确保项目按预定方向有序推进。

3)实现项目管理信息化，建立项目运行刚性制度。

信息化的建设有时能够带来革命性的成就，项目管理全面信息化也许就是最有力佐证。

项目管理实现全面信息化有如下好处:一是能够全面梳理并强制固化必须流程和每一个流程环节的标准，从而实现项目运行及审批的规范化、标准化和公平性的目标。二是能够让真正的民主决策集体决策以及公开公正的运行机制得到落实。通过程序的设置，在民主集体决策环节必须在软件环节录入人民的主意，最后体现集体的思想，才能进入下一流程。而项目所有的基础资料、监管数据、形象进度、预警纠错等信息都在应用平台上予以全程公开、实时查询，项目管理和监督实现公开透明化，只有公开了才是公正得以存在的关键。三是项目建设的所有信息数据库得以全面建立，从而为全市项目运行监管、决策支撑、数据统计、分析比对等带来极大好处，使得该项工作的效率成倍增加。四是合理设置监控点对投资项目进行实时动态监管，统一预警管理模式。在项目前期、招标管理、合同履行、变更管理、竣工管理等重点环节设定多个自动预警提示指标，实现系统实时预警，并以短信自动提醒、业务代办件处理提醒(系统互交式业务处理提醒)、系统自动预警提醒(预警亮红黄灯)等三种方式提醒建设单位和监管部门的相关管理人员，督促及时处置预警信息，及时纠正问题，从而实现适时监管，远程监管和限时响应制度。

加强投资管理信息系统建设是规范管理、提升水平、建设项目综合管理系统，用“无情”的电脑代替“有情”的人脑，确保各项管理行为规范、公开、透明、阳光运行，更全面、更及时地监控项目管理行为中的违法违纪行为。建立预警系统，最大限度地压缩自由裁量空间，使制度实施刚性化、监督约束格式化、权力运行规范化。充分运用现代科技手段，积极运用信息技术手段，将业务流程和工作要求融入信息管理系统，使项目决策环节更加科学民主、项目执行环节更加规范有序、项目监管环节更加简便有效，做到可监督、可控制、可追溯、可查究。

4)严格实行项目回避制度，营造公平公正的氛围。

利害关系人在利益面前很难做出公正的选择，项目管理人员一旦在项目运行管理过程中涉及自己的利益，就很难再保有一颗公正的心。因此，从事项目管理的具体人员应该实行严格的回避制度。在关键的决策环节，招投标、设备设施及物质采购、付款验收等环节，如果涉及自己的亲戚朋友的利益就应当坚决地实行回避制度。要么自己回避，要么亲戚朋友回避。只有通过程序的公正才能实现实体的正义，靠人的自觉和党性修养来保证都是靠不住的。因此，建立和完善项目回避制度并严格执行势在必行。如不能很好地解决项目利害关系人的回避问题，就会在群众中造成不良影响，实施有效的项目监管也只能是“纸上谈兵”。回避制度的建立与执行，关键在于事后永久责任追究制的建立和严格执行，让回避变成主动和自觉，否则就让隐瞒实情、不主动回避的利害关系人“吃不了兜着走”。

5)建立诚信评价体系，促进服务市场健康发展。

在项目实施过程中，实施单位要与众多的服务供应商博弈，而信息的不对称性往往容易导致决策失误，甚至带来严重的纠纷。因此，借助全市行业投资系统信息管理平台，建立项目承建单位、设备设施供应商、项目中介服务单位信息库，及时记录其行为和结果，实施动态管理和考评，严格执行项目准入和清除制度，从源头上杜绝不规范行为发生非常必要。并且，信息库的建立也为业主单位寻找合适的供应商提供便捷，提高了效率。诚信评价体系的建立也将促进供应服务商业务的发展，从而促进全市项目服务市场的健康发展。

6)突出人才队伍的培养，提供多渠道的成长空间。

现实的状况、未来的发展和规范高效的要求，都需要全市行业注重专业人才的引进、培养，多渠道全方位，逐年引进大学生为未来储备人才;跨地域跨行业引进成熟人才及时使用;加强在岗人员培训提高，强化再学习再教育的机制(可以选送外出学习，可以在烟叶产区组织专门的半工半读的学习培训)。行业应尽快建立项目管理方面的技能鉴定制度，每年组织全市专业人才比武，各单位也可外聘短期的专业人员实施传帮带，在干中学，在学中干，提供各种学习成长的舞台，让员工尽快成长，人尽其才［5－7］。

［1］江干区多措并举构建政府投资工程项目监管长效机制［EB/OL］.(2012－05－17).http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/ztzj/gcjsgk/gzdt/T399145.shtml.

［2］孙玉波.住建部:从八个方面加强建设项目监管［EB/OL］.(2009 －01 －22).http://www.edu24ol.com/web_news/html/2009 －1/20091229226653.html.

［3］杨培森在重庆烟草调研时强调加强项目监管坚持科技创新努力实现关键技术新突破［EB/OL］.(2012－05 － 25).http://www.tobaccoinfo.com.cn/zhxx/gnxx/2012/05/91965.shtml.

［4］安然.青岛市运用科技手段加强投资项目监管［EB/OL］.(2012 －09 －04).http://www.ceh.com.cn/ceh/llpd/2012/9/4/131469.shtml.

［5］肖静.对项目法人责任制的思考［J］.中国水利，2000(6):19.

［6］郑黎明.当前政府投资项目联合监管模式的思考［J］.浙江经济，2010(5):42.

［7］政府投资项目监管问题浅析［EB/OL］.［2012－11－05］.http://www.lunwendays.com/pages/Management/Management_E/40.htm.