促进农业现代化科技政策研究

张永亮，刘 峰

（1.中共湘西自治州委党校，湖南 湘西 416000；2.湖南省社会科学界联合会，湖南 长沙 410003）

2012年中央“一号文件”《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》明确指出：“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。”这就科学论证了农业科技和农业科技政策在现代农业发展中的重要战略定位。在农业现代化的进程中，我们一定要科学制定农业科技政策，为农业现代化的农业科技支撑提供全方位的制度保障，推进农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。

一、农业现代化与农业科技政策的理论认识

（一）农业现代化内涵的认识。农业现代化是国家现代化的重要表现特征。对农业现代化的认识，也是一个逐步探讨、逐步完善、逐步发展的过程。不同时期不同阶段的农业现代化的内涵不尽相同。上世纪80年代，关于农业现代化的概念定义颇多，基本上一致认为农业现代化是一个历史范畴，也是一个生产力的范畴，更是一个综合性的概念，意见较为一致的是：所谓农业现代化就是用现代工业和现代科学技术去武装农业，用现代科学方法去管理农业，把传统农业转化为现代农业。[1]随着时代的发展与形势的变化，农业现代化的概念也在不断的完善与创新，主要体现在三个方面：一是过程性认识，指出农业现代化是18世纪以来世界农业的一种前沿变化，是从传统农业向初级现代农业、继而向高级现代农业的转型过程，是追赶、达到和保持世界农业先进水平的一种国际竞争。[2]二是综合性认识，认为农业现代化是从传统农业向现代农业转化的过程和手段。在这个过程中农民日益用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，使农业生产力由落后的传统农业日益转化为当代世界先进水平的农业。三是全面性认识，认为农业现代化是一个规模宏大、结构复杂的系统工程，是生态系统和社会系统协调作用的表现，是生态效益、社会效益、经济效益的综合表现。农业现代化不仅包括农业生产过程的现代化、流通过程的现代化，还包括消费过程的现代化；不仅包括农业现代化、农村现代化，还包括农民现代化。[3]目前，关于农业现代化既是一个过程又是一种手段，最终目标是实现现代农业的看法，得到普遍认可，具体内涵与标准已在2007年的中央“一号文件”《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确界定，即“要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。”这也是农业现代化建设的主要方向。

（二）农业科技政策发展的认识。科技政策是一个国家或地区政策的重要组成部分，是一个国家或地区基于既定的经济社会战略目标，对科技活动进行管理和调控的方针与措施，是政策主体意志、观念、利益的体现。农业科技政策则是一个国家或地区，在一定历史时期为实现农业科技发展而制定的指导方针和行动准则。[4]自新中国成立以来，党和政府历来重视农业科技政策，纵观发展历程，我国农业科技政策经历了曲折发展期、恢复调整期、改革创新期等不同阶段，农业科技体制、农业科技立法、农业科技发展规划等也日趋发展，农业科技政策日趋完善，逐步实现了科学化、合理化、适用化，走上了可持续发展的道路。[5]特别是近年来的中央“一号文件”对农业科技政策都作出了明确规定。2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，要“加强农业科研和技术推广”；2005年的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出，要“加快农业科技创新，提高农业科技含量”；2006年的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要“大力提高农业科技创新和转化能力”；2007年的《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要“推进农业科技创新，强化建设现代农业的科技支撑”；2008年的《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出，要“着力强化农业科技和服务体系基本支撑”；2009年的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出，要“加快农业科技创新步伐”；2010年的《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，要“提高农业科技创新和推广能力”；2011年的《关于加快水利改革发展的决定》提出，要“强化水文气象和水利科技支撑”；2012年的《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，全篇就农业科技创新的意义、方向、重点、机制以及农业科技的推广、应用、发展和组织等各个方面作了详尽的规定，这是新时期我国农业科技政策的总纲要。

二、农业科技政策对促进农业现代化的重大价值

（一）理论价值。现代科学技术是农业现代化的核心标志，农业科技政策是现代科学技术在农业发展中实践应用的内在表现。因此，农业科技政策客观上反映了农业现代化的发展规律、内在特性和时代特征，农业科技政策既是农业现代化理论应用于实践的表现，更是农业现代化理论创新与完善的主要载体与形式。加强农业科技政策的研究与探讨，对农业现代化理论的丰富与完善，具有重要理论价值。首先，农业科技政策体现了农业现代化理论的内在本质。农业科技政策的制定，是依据农业现代化的特征，由一个国家或地区围绕既定发展目标而实施的，这是农业现代化的内涵与本质在实践层次的外化，也是农业现代化的本质要求在实践层面的充分体现，是农业现代化理论与实践的有机统一。其次，农业科技政策体现了农业现代化理论的时代特征。农业现代化在不同的时代或在不同的发展阶段，呈现出不同的本质内涵和内在要求，而农业科技政策正是针对不同时代或者不同发展阶段的农业现代化的要求而实施的指导方针和行动准则，农业科技政策与农业现代化的时代特征呈现正相关性。最后，农业科技政策体现了农业现代化理论的丰富发展。随着农业现代化理论的发展与变迁，农业现代化不仅呈现出时代特征，而且在不同国家或地区，对农业现代化理论认识不尽相同，推进农业现代化而实施的农业科技政策也千差万别，这正是农业科技政策对农业现代化理论丰富与发展的最好诠释。

（二）现实价值。农业发展的历史证明，科技进步和技术变革始终是农业农村发展的最大动力源泉，农业科技进步程度更是决定着农业现代化程度。农业现代化的根本出路在于农业科技，农业科技的发展必须依靠农业科技政策，在新的历史发展阶段，完善与创新农业科技政策直接决定着农业现代化的水平与进程。大力实施农业科技政策，积极推进农业科技创新和推广，是顺应世界农业科技革命的需要，是保持农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给的需要，也是加快实现农业现代化的需要。[6]目前，我国农业生产力水平总体低下而且发展不平衡，农业现代化水平还不高，还处于传统农业向初级现代农业转型的阶段，只有通过大力实施农业科技政策，才能为农业发展提供强有力的科技支持，并以此突破我国农业发展的资源环境性约束，逐步提高农业现代化水平，为农村发展注入强劲动力。

三、农业现代化进程中农业科技政策存在的现实问题

我国农业的发展以及农业现代化进程的逐步推进，得益于农业科技政策的制定与推行。通过农业科技政策的实施，我国农业科研水平不断提高，农业科技成果不断丰富，农业科技推广应用范围日益广泛，农业科技投入不断加大，农业科技人才队伍不断壮大，带动了农业的大发展。但是，我国农业依然基础设施薄弱，装备水平不高，科技推广应用能力低，社会化服务滞后。[7]

（一）农业科技政策的科学性有待提高。目前，我国主体农业研究与农业推广体系仍然由政府所控制，并依靠其传统农业科技政策，这造成了农业科技政策的科学性受到极大的影响。一是农业科技政策价值导向调整滞后。在政府主体利益诉求的影响下，我国农业科技政策基本上是以保证粮食安全为目标，并在此基础上侧重追赶先进的农业科技水平，这与农业现代化发展中农民生计改变的目标存在一定的差距，虽然目前的农业科技政策面向农民，但不是以农民的生计改善为根本导向。[8]这正是我国农业科技政策实用主义价值取向的内在表现，从长远看不利于农业科技的发展。二是农业科技政策主体性体现不足。制定农业科技政策是政府的职责，农业科技政策的实施对象是农业、农村、农民，政府与农民本应都是农业科技政策的主体，而事实并非如此，农业科技政策的农民主体性还没有得到充分体现，不论是政策制定还是实施等，农民主体都严重缺位。三是农业科技政策框架建设缺乏。迄今为止，我国还没有完整意义上的农业科技政策框架，农业科技政策负责部门相应缺位，现有的管理主体农业科研管理部门和农业技术推广部门并不能很好地承担管理的职责。

（二）农业科技政策的系统性有待完善。由于我国农业现代化正处于不断发展的阶段，并且还将逐步向更高层次发展，农业现代化的阶段性与时代性特征十分明显，但我国农业科技政策系统性建设不足，这给农业科技创新、推广、应用带来了较为严重的影响。一是农业科技政策整体完备性不够。由于政策框架建设缺乏，我国农业科技政策散见于同时期的不同文件或者不同时期的同类文件，现行政策主要涉及农业科技科研、农业技术推广、农业科技投入等几个大方面，而对农业科技体制、农业科技人才队伍、农业科技管理、农业科技帮扶、农业科技激励等方面涉及不多，最为突出的是农业科技投入没有明确的政策保障。二是农业科技政策内部关联性不强。农业科技政策由不同的政府部门制定，由于部门利益冲突的存在，政策内部关联性严重缺乏，甚至还出现相互抵触的情形。三是农业科技政策外部协调性不全。农业科技政策的实施离不开外部环境的影响，而目前农业科技政策与财政、税收、金融、人事、组织等方面的协调力度不够，政策实施大受影响。这些现象在一些地方都不同程度地得到体现。现行农业科技政策多是针对中央的政策形势而制定，现行政策属于孤立块状政策，农业现代化领域没有全覆盖，政策与政策之间缺乏必然的紧密的相关性，政策与环境之间缺乏相应的链接机制，农业科技政策的内部体系与外部体系均表现出系统建设不完善。

（三）农业科技政策的实用性有待突出。农业科技政策的最终目的是通过政策实施提高农业的现代化水平，推进农业的可持续发展。然而，由于农业科技政策受环境的影响，农业科技政策成效还有待进一步提高。一是农业科技政策可行性不够。我国农业生产的区域因素差异较大，但都应用统一的农业科技政策，虽然各省市在实践中进行了因地制宜的调整，但仍然无法涵盖不同地区农业现代化的不同要求。如湖南省农业生产分属平原地区、丘陵地区、山地甚至高山，现行政策主要针对平原与丘陵地区，这造成政策在山地与高山区域效率低下。二是农业科技政策可操作性不强。我国农业科技政策规定都过于笼统、过于原则化，政策实践带来了无法操作的困境。缺乏具体的操作指导与标准，很容易导致政策实施流于形式。三是农业科技政策应用性不高。在我国，农业科技以经营替代推广、经营推广不协调、推广队伍不稳、人员流失严重、经费严重不足等问题都严重存在，产学研联合机制缺乏，合力无法形成，政策无法转化为直接的经济效益。据相关情况反映，湖南农业科技应用形成的农产品和农副产品优质率还不足五成，这足以说明科技政策的应用还没达到预期的效果。

（四）农业科技政策的绩效性有待增强。我国现行的农业科技政策，更多的是规范农业科技研究、推广、应用、投入、服务等过程环节，而对政策实施的结果评价关注较少，部分地方甚至没有开展农业科技政策考核与评估，绩效的运用更是少之又少。一是农业科技政策评估方法欠科学。由于科技政策自身发展还不够完善，科技政策评估往往重事后评估轻事前评估和事中评估，这是我国长期以来科技政策针对性较差、效率不高的主要原因所在。[9]二是农业科技政策考核体系欠合理。由于政策制定主体过多，导致农业科技政策评估主体不明，职责不清，无法进行正常的评估；日常多是听汇报、看现场等定性的工作检查，少有定量标准化评估，评估缺乏可靠性；评估通常在内部进行，上级评下级，自己评估自己，社会评估机构与广大农民却极少参与政策绩效评估，评估真实性缺乏保障。三是农业科技政策绩效运用不到位。由于没有建立起有效的绩效运用机制，农业科技政策绩效在人事考评、资金奖励、项目支持等环节中运用较少，没有起到政策激励、政策反馈、政策创新的作用。

（五）农业科技政策的创新性有待提升。农业科技政策是伴随农业现代化进程不断丰富与完善的，不断创新应该是农业科技政策发展的主要特征。然而，从农业科技政策的内容与体系建设来看，农业科技政策的创新性还不能适应现代农业发展的时代性与阶段性要求。一是农业科技政策的前瞻性亟需提高。现行的农业科技政策基本上都基于各个时期的农业现代化内在需求而制定，在政府主体既定战略目标与利益诉求影响下，对未来发展趋势预测不够，缺乏对未来的指导性和适应性。二是农业科技政策的规律性亟需把握。农业科技政策制定部门将政策的制定作为重要职责，然而却忽视了农业科技政策的调整、终止和废止，这违背了科技政策自己的生命周期规律与科技政策效力发展演变规律，也影响了农业科技政策及时得到更新。湖南省近年来加大了对农业科技政策的创新力度，特别是今年出台了《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农业科技创新加快农业现代化建设的意见》，系统地对农业科技政策进行了规范，但是总体而言，农业科技政策还存在梳理不规范、清理不及时以及滞后农业现代化潮流与趋势的现状，有待人们在实践中不断完善。

四、农业现代化建设的农业科技政策创新探讨

正确的农业科技政策是农业现代化的保证。在推进农业现代化战略中，要通过创新完善农业科技政策，把农业科技摆上更加突出的位置，按照优质、高产、高效的要求，加快农业发展方式转变，推进农业现代化、农村现代化、农民现代化建设步伐。

（一）准确把握农业科技政策的价值取向。在我国，科技政策的制定主体主要是国家和政府部门，党和政府对科学技术及其功能的认知直接决定了科技政策制定的向度。[10]党和政府在制定农业现代化的科技政策中，必须提高农业科技对农业现代化功能的认知，构建以农民生计改善为导向的农业科技政策。要坚持以农民为本，制定出台以农民科技意识、农民科技素质、农民生产技能、农民健康以及农村能源资源开发利用、农村人居环境为重点的科技政策，促进农村科技进步，农业增效，农民增收。要坚持遵守客观原则，从实际出发，立足科技基础，进行农业科技政策价值分析可行性研究，推进农业科技整体优化。要坚持和谐发展，处理好农业科技与经济的关系，处理好农业科技与人、自然、社会的关系，制定符合经济、社会、文化、生态和谐发展的农业科技政策。

（二）努力完善农业科技政策的体系框架。健全的农业科技政策体系，是农业科技得以推广应用，推进农业现代化的关键。针对目前农业科技政策系统性不完善的现状，结合农业现代化的现实需求，要进一步完善农业科技政策体系，构建完整的农业科技政策体系框架。根据农业现代化发展时代特征与内在本质，农业科技政策应该包括科研政策、创新政策、服务政策、应用政策、帮扶政策、人才政策、投入政策、教育政策、管理政策等在内的各个层次各个方面的政策，促进农业科技政策内部完善有序、外部衔接有力，为农业科技更好地服务农业现代化建设奠定良好的基础。目前农业科技政策体系的完善主要是在科技人才、资金投入、组织管理、培训教育等几个方面加大政策支持力度，促进农业现代化的科技政策体系平衡发展、科学发展、可持续发展，构建一个完备的农业现代化科技政策支撑体系，促进农业现代化稳步实现。

（三）积极健全农业科技政策的运行机制。农业科技政策要真正实现推进农业现代化、服务农民生计改善的目标，必须建立起健全的运行机制，从而提高农业科技推广应用实效。针对目前运行机制构建不全、运行不畅、效果不佳的现状，要完善农业科技产学研机制，推进农业科技研究、生产、实用一体化；完善农业科技开发机制，创造适应于农村和农民实际的农业科技；完善农业科技推广应用机制，落实好农业科技政策；完善农业科技资金投入机制，建立政府为主导社会多元化的农业科技投入体系；完善农业科技管理机制，深化农业科研机构改革，稳定工作队伍，提高工作效果，创立主体明确、职责清楚、任务明晰的新型农业科技管理体制。结合农业科技的实际运行情况，要理顺农业科技产学研的协作机制，促进科研机构与生产单位联营；要构建有农民参与的农业科技推广应用机制，让农民真正成为发展主体，充分表达利益诉求，避免农民成为农业科技的二次选择主体；要建立人才队伍建设机制，大力发展农业教育、农业科技研究和推广工作，普及农业科学技术知识，提高农业科研人员和技术推广人员的水平和能力，造就一支适应农业现代化建设需要的农业技术和管理人才队伍。

（四）全面推进农业科技政策的绩效评估。为了让农业科技政策真正落到实处，让农业科技真正服务于农业现代化，农业科技服务主体价值真正得到体现，农业科技政策管理监督主体必须客观、全面、及时对政策实施效果进行评估，全面推进农业科技政策绩效评估工作。要树立农业科技政策绩效评估意识，将其纳入农业科技政策基本内容，科学制定评估方法、标准、原则，实施有效监督；要改变传统评估方法，注重事前、事中、事后评估三位一体建设，并逐步实现评估日常化，推进评估跟着项目走，评估跟着资金走；要加大评估绩效的实际运用，将其作为考核农业科技政策成效、农业科技实际应用价值、农业科技服务人员工作业绩的重要参考指标。在推进农业科技政策绩效工作中，要注重方法创新、模式创新、手段创新，结合农业现代化的实现水平与推进程度，及时对政策绩效作出科学的评价；要将政策绩效评估工作作为农业科技政策管理部门的管理职责，特别是县市管理部门更应实现监督评估日常化，及时反馈成效，及时发现问题，及时修正政策；要切实将绩效评估落到实处，做到有法必依、执法必严、违法必究，构建良好的政策运行环境。

（五）认真落实农业科技政策的组织执行。农业科技政策的有效执行是农业现代化建设的必然选择，也是促进农业现代化建设的有力保障，更是促进农业科技进步与创新的重要保证。党和国家特别是地方政府和部门必须将农业科技政策的组织执行作为农业现代建设的一项重要内容，统筹本区域本部门的经济社会环境，形成分工合作、相互协调、相互配合的农业科技政策执行机制，为农业科技政策有效执行提供强有力的保障。要切实提高农业科技政策执行能力，加大农业科技政策执行情况的监督检查力度，全面推行农业科技政策执行党政一把手问责制，确保强农惠农富农的农业科技政策落实到位，确保农业现代化走上健康发展的轨道。

[1]王叔云.农业现代化概念和我国农业现代化的起步问题[J].财政科学,1980,（3）:1-8.

[2]何传启.中国农业现代化的政策重点[N].中国科学报，2012-6-4.

[3]陆源辉.湖南农业现代化的发展现状及其评价[Z].中国乡村发现网，2007-7-6.

[4]徐大兵.迈向现代化农业的科技政策探讨[M].科技进步与对策,2002：47－48.

[5]王汉林.建国以来我国农业科技政策分析[M].科技进步与对策，2011：93－97.

[6]刘春静等.以信息化助力农业现代化[N].经济日报，2012-4-13.

[7]吕连生.加快推进农业现代化建设[N].经济日报，2012-5-31.

[8]李春红.现代农业亟需农业科技政策的调整与创新研究[J].农业科研经济管理，2010,（3）:2-5.

[9]陈喜乐.我国科技政策执行力研究综述[J].未来与发展，2012,（2）:2-5.

[10]杨斌.我国科技政策制定主体的政策认知及政策分析[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2010，（3）:23-26.