提高政府管理创新能力的路径方法问题研究

邵静野，杨艳平

（1.中共长春市委党校， 吉林 长春 130022；2.长春市第二实验中学， 吉林 长春 130012）

提高政府管理创新能力的路径方法问题研究

邵静野1，杨艳平2

（1.中共长春市委党校， 吉林 长春 130022；2.长春市第二实验中学， 吉林 长春 130012）

党的“十七大”明确提出，政府管理创新的目标取向是建设服务型政府，在当前经济社会发展背景下，结合政府自身发展条件，应该从以下几个方面进一步提高政府管理创新能力。一是加强政府机关文化建设，更新施政理念；二是明确角色定位，优化政府职能；三是改革体制机制，实现科学管理；四是改革审批制度，优化发展环境；五是健全绩效考核，创新评估体制；六是创新人事制度，提升竞争优势。

政府管理创新；政府职能；制度

美国著名经济学家道格拉斯.C·诺斯在其提出的“诺斯悖论”中认为：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”要有效化解“诺斯悖论”，使政府始终成为经济社会发展的推动者而非阻碍者，唯有不断提升政府管理创新能力。党的“十七大”明确提出，政府管理创新的目标取向是建设服务型政府，在当前经济社会发展形势下，结合政府自身发展条件，提高政府管理创新能力的主要路径方法应集中在以下几个方面。

一、加强政府机关文化建设，更新施政理念

思想是实践的先导，理念是行动的灵魂。提高政府管理创新能力首先要求政府施政理念的创新，要求树立起人本、公共、科学、法治、效能、服务等现代施政理念。而按照服务型政府的要求，“服务”的理念是根本性和统领性的理念，树立“服务”理念是政府施政理念创新的切入点，而这一理念能否在行政机关内部深入人心、蔚然成风关键取决于政府的各级领导者，取决于行政机关的文化氛围。因此，建设“服务群众、以人为本、廉洁高效”的机关文化是政府更新施政理念、强化“服务”意识、提高创新能力的有效途径。

机关文化建设需要一系列的规章制度作为保障。在建立共同愿景，就基本施政理念达成共识的基础之上，应进一步把服务群众、廉洁高效这些内在理念外化为机关工作人员必须遵守的外在规章制度，要建立一系列的机关文化建设的量化指标并进行严格的考核和奖惩，最终通过制度把服务经济社会发展的理念转化成机关工作人员的自觉行动和长期习惯。

“典型”和“榜样”的作用在机关文化建设中也不可忽视。机关文化往往是无形的，可以通过典型、榜样的作用把这些无形的文化形象化、人格化，使其更为具体、鲜活、具有感召力，而这其中领导的作用最为关键。如果说组织文化是组织的性格，那么组织领导的思想观念、个性品格、行动作风往往对组织性格的形成和发展产生深远的影响。领导的行动往往会成为一个单位无声的命令，成为一种行为导向。因此，各级行政机关的领导自己首先要以身作则，观念转变到位，强化“服务”宗旨，保证自己和本单位的一切工作都充分体现人本、公共、科学、法治、效能、服务等科学的施政理念，确保政府各项创新工作的正确方向。

二、明确角色定位，优化政府职能

（一）转变和优化政府职能应着力解决“两个问题”

1.要解除发展模式对政府职能的制约

政府职能的转变和优化，虽然经过多年努力但是至今仍未能彻底解决，其中一个根本性的原因是发展模式的制约。长期以来，我国的经济增长模式一直强调以追求增长速度为核心，因而“追求经济增长速度”就不可避免地成为各级政府的中心工作。由于市场体系不健全，市场自发创造经济增长的动力不强，因而地方经济增长主要依靠政府推动。在这种政府主导型的经济增长模式下，为了追求“高速度”，政府必然直接介入经济领域，主导经济活动，政府的这种“越位”几乎不可避免，职能转变自然难以到位。因此，要破解这一难题，优化政府职能首先就要彻底转变这种以“增长速度”为核心的经济发展模式。因为，历经三十年的市场经济探索和改革，市场体系已基本形成，并逐步走向完善，国企改革已经取得巨大成功，市场自发创造经济增长的动力和能力日益提高。在这种条件和形势下，政府不应该也不必老是盯着经济增长速度，盯着项目审批等微观经济事务，而是应该把注意力转到营造良好健康的发展环境上来，转到市场监管、社会管理和公共服务上来，同时把微观的经济活动交还给市场和企业，彻底理顺政府与市场和企业的关系。

2.要消除现行财政体制弊端对政府职能的影响

在现行的财政体制之下，政府的大量财政资金往往不是被用于公共服务，而是被投向竞争性项目，这是政府直接干预微观经济活动、职能“错位”的主要表现。其深层原因是由于地方各级政府财权与事权不匹配，基层政府财政匮乏，无力向社会提供优质公共服务和维持自身运转，只能靠“办企业”、“搞地方保护”等方式筹集资金，这就使政府这只“看得见的手”伸得越来越长，职能扭曲越来越严重。因此，要转变和优化政府职能，就必须从改革财政体制入手。首先，在纵向上，要改变各级政府财政分配格局。按照财权与事权相匹配的原则，增加地方政府尤其是基层政府在财政分配中的比重，使他们有充足的财力为社会提供较为优质的公共产品和服务；中央和省一级政府应该增加对教育医疗和社会保障的支出，同时加大对基层尤其是欠发达地区的转移支付力度，逐步缩小差距，使广大人民群众享受到均等的公共产品和公共服务。同时，在横向上，财政资金应坚决退出竞争性领域。财政资金的绝大部分应投入到公共服务项目中去，投入到基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域。对于公共服务领域财政资金的不足，政府还可以通过项目合作，通过引导社会力量参与等形式进行弥补。

（二）应遵循的“三个基本方向”

1.走出全能型政府的桎梏，建设有限政府

政府并不是全知全能的上帝，它只能做它应该做也能做好的事，提高政府管理创新能力必须从根本上扭转根深蒂固的全能型政府的观念。凡是市场和中介组织能做好的事统统剥离出来交给市场和中介组织，政府的工作重心要从微观经济领域、竞争性领域、私人领域坚决退出，给企业松绑解套，做到让利于民而不是与民争利。同时，有限政府不仅体现在管理领域的有限性，它的手段也应该是有限的，政府在管理社会公共事务时，应该尽量多用经济、法律手段少用行政手段，多用宏观调控手段，少用微观干预手段。

2.把政府从“划桨者”变为“掌舵者”

长期以来，中国政府一直既是经济发展的方向舵又是一部发动机，既掌舵又划桨，这既不符合现代政府理论，又不适应以市场为导向的经济改革方向。政府一定要从经济发展的主要推动者角色中解脱出来，从上项目找投资的繁琐事务中脱离出来，转向主要是做规划，出政策，强化监管，搞好服务。

3.把政府从管制者变为服务者

计划经济体制下的政府是管制型政府，在各个领域，尤其是经济领域，政府往往只讲管理不讲服务，这导致政府对市场的过度干预，严重破坏了市场经济规律。因此，在市场经济条件下，应该牢固树立“管理最终是为了服务”的观念。对于市场上的各种经济主体，在不违反法律规定的前提下，政府应该多亮绿灯少亮红灯，多给出路少立禁区，多提供服务少设立限制，使政府真正成为企业与社会公众的服务者，为企业发展加油助力，而绝不能使政府成为企业发展的“成本”，最终要形成一种政府服务企业，企业回报公众，政府、企业、公众合理创新，共谋发展的局面。

三、改革体制机制，实现科学管理

尽管我们积极主张政府应尽可能地减少管制，但这并不意味着我们否认政府自身的创新能力，而恰恰是目前政府自身运行体制机制的不合理严重阻碍了其创新能力的正常发挥。所以，政府要下决心改革自身的体制机制，在政府机构之间关系上，应从纵向和横向两个方面进行行政管理体制的改革和创新。

从纵向方面来说，应在权责对等的基础上合理划分地方各级政府事权。首先，这种事权的划分应该能够充分发挥各级政府尤其是下级政府的积极性。同时，这种事权的划分应该尽可能具体化，使各级政府更好地发挥各自的职能作用。省一级政府主要应该制定本省经济社会发展计划以及地区性产业技术政策，对本省经济发展方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有全局性的重大问题进行决策，它的主要职能应侧重于宏观管理；市一级政府主要应该侧重于本市的市政管理，提供公共产品和公共服务，比如提供社会保障，搞好地方基础建设，保持本地区文化、教育、科学技术、医疗卫生等事业的健康发展，它的职能侧重点应是城市管理；县一级政府主要是发展本地经济，支持农业发展，维护市场秩序，同时为公众提供教育医疗等公共服务，可以说它既有宏观又有微观，既有农政又有市政。县一级政府虽处基层却是非常关键的行政层级，它在政府管理中发挥着独特作用，在东北地区振兴的过程中必须充分调动县一级政府的积极性。为了更好地使县一级政府在振兴中发挥作用，应扎实推进“扩权强县”，积极探索“省直管县”，要进一步向县一级政府下放权力，减少省一级的审批事项，给县一级松绑解困。同时，必须明确省、市、县之间的权限和义务，做到权责明确，使权力和责任进一步向县一级倾斜。要规范省、县和市、县之间的关系，杜绝市吃县，防止省卡县。更好发挥县级政府在统筹城乡发展中的积极作用。同时，对于下放到县一级的权力，不能一放了之，要加强监督，避免出现“一统就死，一放就乱”的局面。

从横向方面来说，要将权力和责任在同级政府各部门之间合理、明确地进行划分，这就要求我们对现有的政府体制进行改革。要探索按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求构建政府组织机构和权力配置的总体框架。将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，决策部门和监督部门也要相对独立，尽量避免有些部门集决策、执行、监督权于一身的弊端。针对政府机构设置不合理、职能交叉严重的问题，应抓住“大部制”改革的有利契机，深化政府机构改革，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提升效能的要求改革行政管理体制，整合归并相关、相同或相近的职能，统筹设置政府机构，使政府机构设置逐步走向“宽职能、少机构”，逐步向大卫生、大交通、大工业、大科技等管理方式过渡，以切实减少部门职责交叉，变部门之间的“推诿扯皮”为部门内部的“协同合作”，切实提高各级政府管理能力和工作效率。

从各级政府内部来说，要按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求建立协调高效的行政运行机制，努力推进决策、执行、监督等方面的改革和创新。

第一，建立民主科学的决策机制。行政决策是政府确定行政行为方向的一种重要活动，行政决策的正确与否直接关系到政府活动的成败，关系到行政行为的成效。政府应着眼于创新行政决策机制，按照决策科学化、民主化的要求，实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制。要确保决策前的论证充分、科学、合理，就要实行“三证”制度，即以调研制度实现“官证”，以专家咨询制度实现“专证”，以社会听证制度实现“民证”；行政决策中实行票决制是发扬民主、减少决策失误的一种集体决策制度。以胡锦涛总书记为首的新一届中央领导人高度重视集体领导，强调在重大问题的决策上要实行集体领导、集体决策，实行票决制；行政决策后的责任制，就是根据有关法律、制度规定，对决策失误造成损失的行政领导进行问责，令其承担相应的政治责任、行政责任、法律责任或道义责任，以防止随意决策和决策中的腐败行为。惟其如此，才能真正建立起“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的政府决策机制。

第二，建立顺畅有力的执行机制。政府执行力作为政府行政能力的重要组成部分，是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运作流程进行工作目标落实的系统化过程。具体体现为两个方面，一是各种政府机构在履行例行性任务、执行日常性事务过程中所表现出来的执行力。如政府在传达上级指示、答复人大政协提案、办理公民投诉、回应公众诉求、处理社会危机、解决社会问题、指导下级工作、整理资料信息等过程中的执行力，包括执行的时效、质量和效果等。二是各种政府机构在执行党的路线、方针、政策、决策时所表现出来的执行力。政府要针对当前各级政府部门中存在的不执行、慢执行、虚执行、乱执行等执行不力的病症，积极采取相应措施，通过科学的目标、方案制定，明确的职责分工，精细化的流程管理，规范的绩效考核，严格的责任追究等制度措施，保证公务员尽责履职，保证行政执行顺畅有力。

第三，创新行政监督机制，确保监督到位、有效。行政监督是公共行政管理过程的一个重要环节，是行政决策有效实施的有力保障，是预防和惩治行政机关及其行政人员滥用权力、贪污腐化等违法犯罪行为的重要手段，是维护正常的行政秩序和提高行政效能的重要推动力和途径。政府要提高行政监督效力，首先要解放思想，锐意改革创新，合理设置监督机构，整合监督主体，给予行政监督主体更大的独立性和权威性，改变监督者在被监督者领导和辖制之下的尴尬局面；其次，充分发挥社会监督和舆论监督的作用，要敢于面对社会和舆论的批评，敢于把政府事务公之于众，让权力在阳光下运行，真诚地接受社会和舆论监督，把新闻媒体当作朋友，当作维护政府健康发展的“保健医生”。

四、改革审批制度，优化发展环境

审批是计划经济体制下政府管理经济、配置资源、控制社会生活的重要手段，体现的是一种直接的、微观的、无限的管理模式。过去，政府的重要失误之一就是管事太多，大事小事都要经政府审批、许可。由于政府审批过多过滥，程序繁琐，对经济和社会生活的方方面面管得多，管得死，严重束缚了企业的创造力，挤压了公众的社会活动空间，限制了经济活力，影响了社会和谐。因此，提高政府创新能力必须去除掉捆绑在各种经济主体身上的道道枷锁，对行政审批进行彻底改革。

1.科学设定审批范围

什么事项需要审批，什么事项不需要审批，都应有科学明确的规定，应着眼于放松对企业、对经济的管制，尽可能地减少资源的行政配置。具体来说，就是凡是市场自身能调节的，法律和经济政策能调节的，凡是社会中介组织可以管好的，凡是企业经营自主权范围内的事项，政府就不应该再设立审批事项。政府审批权的范围主要应该限制在自然资源的开发使用，生态环境的保护，与人民的生命、财产及公共安全、公共利益密切相关的领域和行业的生产经营活动等。当务之急是政府应依据合理有效、公开透明的原则对现有的各种审批项目进行系统清理，下决心取消和简化大多数的行政性审批事项，有些领域的审批制度可以变为登记备案制度，进入者只须履行必要的登记备案手续而无须经过批准。

2.严格规范审批程序

使保留下来的每一个审批事项都按照规范的审批程序进行。要按照公开透明的原则向全社会公布审批事项内容、依据、办事程序、收费标准等；要优化审批方式，对一些稀缺性资源的配置，应兼顾市场效率和社会公共利益，如可以通过公开竞价拍卖“许可”，然后将所得回馈给公众；在审批过程中还应尽可能引入专家咨询制度和社会听证制度，对于关系国计民生和重大公共利益的审批事项，在做出审批决定前组织专家咨询会和群众听证会，最大限度地保证审批决策的科学性，维护公众利益。此外，为防止行政审批久拖不决，影响效率，应当明确行政审批事项的审批期限。

3.合理配置审批权力

要确保审批权力规范科学行使，必须把审批权与检查处罚权相分离。具体做法是，由一些部门综合行使审批权，但不是分散审批，而是可以设立一个专门机构实行集中审批，如设立行政审批中心（即政务大厅），把行使审批权的众多政府部门或其具体办事机构集中起来，采取窗口式办公、一站式服务；而另一些部门则综合行使检查处罚权，通过设立专门的行政执法机构集中行使行政处罚权。审批权与检查处罚权的分离和相对集中行使，有利于加强对审批权的监督制约，防止审批权的寻租，有利于加强市场监管，克服执法队伍过多、过滥和执法责任难以界定的问题。

4.坚持按《行政许可法》办事

行政审批制度改革应严格维护法律尊严，以行政许可法为基本依据，深入推进审批制度改革，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和行政许可的实施进行全方位的规范。各级政府要加强对实施行政许可的监督，通过制订有关行政许可的规范性文件，建立重大行政许可决定的备案审查制度，及时发现、纠正违反行政许可法的行为，确保行政许可法能够顺利实施并被常态化坚持；同时，政府要坚持行政审批许可过程和结果的透明化、阳光化。阳光是最好的防腐剂，《行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”唯有依法对审批许可的事项、条件、程序进行全面公开，杜绝暗箱操作，才能够有效地杜绝行政审批中的违规、违法和腐败行为，提升政府的社会公信力。

五、健全绩效考核，创新评估体制

政府公务人员的整体素质和工作状态决定着政府管理创新能力提高的成败，而绩效评估体制是干部队伍能力建设的风向标、方向舵。必须通过对绩效评估体制的创新激励政府公务人员，使他们全身心地投入到政府效能建设中去。

1.把绩效评估的价值取向从政府本位转向社会本位

在振兴的背景下，再不能仅仅把政府绩效评估作为改善自身管理的工具，评估体制的设计和运行不能只从政府出发，评估的内容与标准也不能仅指向政府的自我要求，政府绩效评估必须坚持社会本位。评估应该立足于满足社会公众的需求，评估内容、评估标准和评估指标的设计都应该从社会公众的立场出发，反映社会公众的利益与需求。具体地说，政府绩效评估的中心要立足于人的全面发展，坚持以人为本，把满足人民群众需要，实现好、维护好、发展好人民利益作为衡量一切工作的出发点和落脚点。政府绩效评估的标准应该依据社会公众对公共产品和公共服务的需求程度以及对政府工作的期望值来确定，而不是依据政府自身需求和当前工作效能水平来设定，以真正体现政府绩效评估的公民本位和社会本位。

2.根据政府职能目标设定政府绩效评估的基本指标

进行绩效评估，首先要考察政府及其各部门的主要职责范围是什么，当政府职能重心转变的时候，绩效评估的指标体系也要随之转变。当前，政府的绩效评估应从促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本、实现公众满意出发，评估指标体系的设计要突出政府的社会管理和公共服务职能，应该以解决民生问题为着眼点，把就业和社会保障，教育、卫生、科技、文化等公共事业发展，公共设施的建设，以及政府应对突发事件的能力都纳入到绩效评估的指标体系当中去；同时，在进行指标体系设计时要注意结合实际情况，制定出适合东北等地区发展特点和要求的科学、全面、系统的考核指标体系；在评估方案的设计中要注意评估方法的选择，要广泛采用分析技术、信息技术、预测技术等先进评估方法，合理确定各类指标权重，定性和定量相结合，科学、公正地进行评估和分析。

3.拓展评估主体范围，实现评估主体的多元化

为了保证评估的客观、真实、准确、科学，保证评估结果能够有利于增进社会公众的福利，除了政府机构自身的评估之外，还应该引入其他评估主体。首先是立法机关的评估，要把这种评估和立法机关对行政机关的监督结合起来。同时，要重视专家的评估、公共服务对象的评估和社会舆论的评估，形成一个社会广泛参与的评估网络。还要把评估和问责结合起来，把评估和改进工作结合起来，努力实现评估过程与结果的透明化、公开化，做到考核显实绩，评估有结果，效能有提高，群众更满意。

六、创新人事制度，提升竞争优势

新世纪的竞争是人才的竞争，政府管理能力创新最终要依靠人才优势。而我们现行的人事制度存在着出口不畅、激励不足、监督乏力等种种弊端。因此必须实施人事制度的改革和创新，形成一个“人尽其才”、“才尽其用”的人才环境。

1.要创新人才政策，给优秀人才的引进和人才在本地发展创造一个宽松和有吸引力的环境

具体来说，应努力建设高端人才引进的绿色通道，做到高端急需人才“无障碍”流入机制；应着眼长远，实施人才储备政策；为了吸引人才、留住人才、激励人才更好地发挥作用，应放宽人才引进、使用和薪酬政策，给各单位以充足的自主权；为了使人才作用充分发挥，应强化人才奖励政策；为了解决优秀人才的后顾之忧，应优化人才服务政策。

2.要创新人才工作体制机制

体制机制问题是更具有长远性、全局性的问题。政府应通过一系列人才体制机制的创新激发并保持人才工作活力。具体来说，就是要强化岗位管理制度、监督制约制度；推进公开选拔和竞争上岗制度、职业资格制度；深化考试录用制度和争议仲裁制度；建立兼职兼薪制度和契约合同制度。

3.应积极培育完善人才市场

加快建立规范完善的人才市场体系。政府要建立公平竞争的人才市场平台，更好地为供需双方服务。加快建立健全人才服务机构，按照政事分开、政企分开的原则，进一步理顺政府人事部门与人才中介服务机构的关系，创新政府所属人才中介服务机构内部机制，强化其自我发展能力和人才服务功能，着力抓好人才市场信息化建设，促进人才市场服务信息化、网络化。

4.应继续加强公务员教育培训工作，创新培训方式方法，提高公务员素质和创新能力

因为经济欠发达、信息相对闭塞、对外交流较少等原因，造成一些政府公务人员思维保守、目光短浅、视野狭窄、知识陈旧、行政能力低下，很多人不具备分析解决各种复杂经济社会问题的能力。因此，必须加大教育培训力度，创新培训模式和方法，促使他们解放思想，打开思维，开阔眼界；丰富他们的现代经济学、政治学、管理学、社会学等方面的知识；提高他们驾驭市场经济、依法行政、科学发展、应对复杂局面等方面的能力，使其成为提高政府管理创新能力的公共人力资源保障。

［责任编辑：解梅娟］

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1008-8466（2012）05-0033-05

2012-07-09

邵静野（1972—），男，吉林梨树人，中共长春市委党校副校长、教授，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事公共管理研究；

杨艳平（1969—），女，吉林梨树人，长春市第二实验中学教师、中教高级，主要从事政治学研究。