我国土地征用制度存在的问题及改革路径探析

刘晓霞，周 军

（1.吉林农业大学 马克思主义学院，吉林 长春 130118；2.辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110034）

我国土地征用制度存在的问题及改革路径探析

刘晓霞1，周 军2

（1.吉林农业大学 马克思主义学院，吉林 长春 130118；2.辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110034）

随着我国城镇化发展进程的加快，越来越多的农村土地成为征占的对象。由于我国土地征用制度存在着各种各样的缺陷，在土地征用过程中不断发生损害农民权益的现象，由此产生的失地农民问题已经严重影响到我国的社会稳定与和谐发展。从改革路径看应通过严格界定征地范围，保护耕地；完善土地征用程序，健全土地征用法规；完善政府征地权力的监督约束机制；成立专业仲裁机构解决征地纠纷等多方面措施进行完善。

土地征用制度；征地价格；土地征用程序

土地征用是国家根据建设和城市发展的需要，依据相关法律对集体所有的土地收回所有权，并给予适当补偿和剩余劳动力安置的行为。其结果是集体所有的土地产权转变为国家所有，国家享有土地的进一步处分和收益权。我国现行的征地制度具有明显的计划经济特征，难以适应市场经济条件下城镇化发展的需要，随着工业化、城镇化发展速率的加快，我国现行土地征用制度存在的问题开始浮现出来。

一、我国土地征用制度的内在缺陷

（一）土地征用行为不规范

土地征用是世界各国解决土地需要问题的通用措施，发展中国家在现代化和城镇化进程中的土地征用行为表现得更为突出，各国宪法也都明确和严格规定了土地征用行为。一般认为，行使土地征用权的目的是国家为了公共利益的需要，把土地征用权属确定为政府特有的权力，同时规定对征用的土地必须给予一定的补偿。各国对土地征用权的行使都有详细的限定，我国在相关的法律法规中对公共目的也进行了界定，但对公共目的的限定过于宽泛，表述过于模糊，我国的《土地管理法》第二条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，但在实际操作的过程中，许多征地行为明显超出了“公共利益”的范围，其原因就是相关法律法规对“公共利益”的解释，在内涵和外延上界定模糊。同样是《土地管理法》，其第四十三条又将征地范围扩大为“任何单位和个人进行建设”，明显脱离了“公共利益”、“公共目的”的征地宗旨，将公共利益从“公共事业”、“公共设施”等扩大到所有的经济和社会建设领域，特别是一些地方政府受利益驱使，随意扩大征地范围，以满足土地财政的目的，造成土地资源的无序使用。

（二）土地征用行为缺乏公正性

由于土地征用制度的不完善，使征地权被滥用，农村农业用地大量流失，从而导致失地农民数量不断增加，失地农民问题不断产生。“我国征地只是由行政机关独自审批，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，征地程序中也没有向公众说明（证明）征地目的合法性（符合公共利益需要）和合理性的步骤，更没有引入征地目的合法性的司法审查程序。”[1]由于土地征用权使用的混乱，模糊了对征收土地目的合法性的认识，无论是公共利益用地还是经营性用地都采用征地方式。特别是一些地方政府不按规定履行征地程序，甚至根本不公告征地补偿安置方案。还有一些地方政府，不征求被征地农村集体经济组织和农民的意愿，随意批准土地征用项目，而被征地农民的合法权益受损时，处于面对政府的无助状态。由于土地征用行为缺乏公正性，农民的合法权益严重受损时，各种群体性事件时有发生，这是影响农村社会稳定的一个重要原因。

（三）土地征用程序的不规范性

土地征用程序一般包括申请用地、审批用地、征地实施、征地管理等过程，在征地实施中，经批准的建设用地，必须发布征地公告。其中涉及的很多内容主要包括土地用途、范围、征地补偿标准、农业人员安置办法和办理补偿的期限；支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费；安置农业人口；征收用地单位的费税；协调征地争议等。目前我国也针对土地征用过程中出现的问题，对原有的征地程序进行了相关的补充，特别是关于征地公告和征地听证的规定，较以前明晰了很多，但从整体来看，征地程序仍不完善。目前我国制定的相关征地法律条文中关于征地者在获得土地的占有和使用权时是否应该履行相应程序和必须遵守的前提是非常模糊的，一些征地者可以在没有或全部支付征地补偿费之前占用农村土地，致使被征地农民的权利没有法律上的保证，造成因涉及征地而利益受损。

（四）征地价格与土地再次出售价格的非对称性

由于现行的土地法律法规不健全，导致征地权运用的不规范，从农民手里征地用的是计划经济模式，农民没有发言权和讨价还价的空间，而在出售土地时按市场价格，远高于征地价格，这部分利益，农民没有得到。农村土地转成建设用地，要通过国家强制征用，农村集体土地，即使是经营性用地，不经过征用，不能随意转变土地的用途，也不能直接进入用地市场。我国的土地征用制度明显带有计划经济的特征，国家成为集体农地的唯一购买者，也是土地一级市场的唯一供给和出售者，国家可以以低廉的征地价格获得集体土地并转为国家所有，再以高额的出让价格让出使用权，在土地进入二、三级市场后则以市场价格流转，征地价格和土地进入二三级市场以后的价格差异是非常巨大的，在这种土地价格不对称的模式下农民失地成为问题也就成为事实上的必然。

二、探寻我国土地征用制度改革的路径

（一）严格界定征地范围，保护耕地

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中对征地的范围及征地用途和规划等一些基本问题作了政策上的相应的规定，为此，在具体的征地过程中要严格界定公益性和经营性用地的范围。公共利益建设项目应该是以国家做为投资主体，由各级人民政府为具体的义务主体，通过项目的实施使不特定的大多数人都受益的非营利性的建设行为。为了限制土地征用权的滥用，“公共利益”应该严格限定在能源交通用地，公益、福利性用地，军事用地，水利、环境保护用地，公共设施用地，国家重点工程用地，特殊用地，其它被认定的或者是由法院裁决认定的公共利益用地。[2]（P145）明确征地目的和适用范围后，应严格按照公益性用地的目录进行征地，其他建设用地均按经营性项目用地，必须通过市场方式取得。在土地征用程序设计上，为确认征用土地是否符合“公共利益”，增加“公共利益用途”的审批环节。对非公益性用地必须按照市场土地价格规范，同时必须把土地的增值预期计算入土地价格中，从而保证被征地农民的土地权益增值效益，以减少因征地导致的后期可能出现的社会问题。任何土地征用，都必须以符合土地利用总体规划为前提，并且以尽量减少征地，尤其是耕地为原则，确保国家粮食安全。

（二）完善土地征用程序

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。”[3]按照这一要求，地方土地利用必须进行总体规划，向社会公开，它的编制和修改，必须经过严格的法定程序。土地征用过程中一定要避免随意性，土地征用的全过程都要坚持公开透明的原则。

在征地实施前，必须征询农村集体和被征地农民的意见，并按期举行土地征用听证会，充分尊重和保障被征地农民的知情权和选择权，以保障农民的合法权益为宗旨，征地时要与被征地农民充分协商，赋予农民更多的参与权、监督权和申诉权，从“以人为本”的理念出发，充分尊重被征地农民的个人意愿，从拟征用土地开始，一直到批准、补偿和正式征用土地的每一个环节都应该对被征地农民公开，保障他们的知情权。

（三）健全土地征用法规

没有完备的法律作为保障，土地征用的不规范性就难以避免，因此，健全土地征用法规势在必行。该法律要明确规定国家征用土地过程中公权力行使的规范与限定，同时提出对土地被征用者合法权益的保障措施。对征地过程中所有涉及到的各项内容具体化和细化，从土地的使用到土地的征用和征购都要制定详细的法律细则，内容包括征地申请、公告、调查论证、审批、补偿的原则和标准，还包括被征土地的使用监督等各个方面。同时对国家土地管理部门的权限、义务及行政行为，通过法律规范的形式加以界定。目前加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》都是比较详尽的和相对成熟的土地征用方面的法律，在制定专门的土地征用法律时都可以参考。

目前我国的《农村土地承包法》和《土地管理法》有关土地管理方面的许多表述过于宽泛和含糊不清，缺乏具体的实施条例和细则，随意性很大。因此，对现有的农村土地法律法规要进行完善和修改，制定具体的实施条例，改变与现行的法律法规有冲突的地方。修改现行的《征用土地公告办法》，必须在土地征用审批前发布土地征用方案的公告，征地机构在向上级主管部门上报土地征用方案时，应同时上报征地补偿和征地安置等方面的社会听证意见材料一并予以审批。要进行司法制度改革，为农民提供法律服务，当农民土地权益遭受侵害时，要有能为农民提供救济的制度与机制，如法院不受地方政府控制，拥有独立审判权，能相对公平地裁判农民与地方政府间的土地纠纷。[4]

（四）完善政府征地权力的监督约束机制

一方面，政府应建立一些具体制度，使征地权力正常高效运行。如征地用途告知制度规定要向民众告知土地征用是公益性用地还是商业性用地；征地审批前协商制度规定不管是哪一类征地，都要与土地产权人进行协商对话，共同参与征地行为；补偿标准听证制度规定让当事人依据事实和理由充分发表自己的意见，实现为自己辩护的权利，以实现征地补偿的公正性和合理性；信息公开制度规定要充分保证被征地人的知情权，通过各种方式和途径让被征地者全面了解征地活动的情况及相关信息资料；违规违法出让土地责任追究制度规定对土地征用中的违规违法操作，应追究有关人员的责任。[5]另一方面，对征地权力必须进行严格的监督和制约，使监督主体保持应有的独立性，充分发挥其监督职能，提高监督效率。

（五）成立专业仲裁机构解决征地纠纷

即使在完善的制度框架下征地过程中也有可能出现纠纷，尤其是我国在各项制度都不完备的情况下，出现纠纷是不可避免的。在我国由于没有专业的仲裁机构，所以政府理所当然地承担起土地纠纷调解的职责，在这种情况下，政府具有了双重身份，既是土地征用者同时又是纠纷的调解者，在出现土地征用纠纷时，调解或仲裁不可避免会出现公正缺失，常常会出现土地被征用者在权益受损时欲告无门的情况。征地过程中的纠纷一般产生在两种情况下，即是否应该征用土地和如何进行合理合法的补偿。在许多国家，当征地过程和征地补偿出现纠纷时，需要通过法院或者专门的征地委员会进行裁定。如英国，对征地使用范围和是否应该征地有质疑的时候，可以在征地被批准前举行听证会，如果在征地获准后有质疑可以通过法院进行裁决。而在加拿大，听证会的成员必须是由政府任命的非公共部门人士，对提出的质疑进行调查取证，做出调查听证报告，由政府综合作出是否可以最终确认征地的决定。在我国同样需要建立一个专门的仲裁机构来有效及时地解决征地纠纷。对于仲裁机构，政府应在宏观层面上加以引导和规范，使其能够公正公平地进行裁决，从而更有利于保护农民的切身利益。

[1]周飞，倪绍祥.我国现行土地征用制度缺陷及其改革[J].江海学刊，2004，（6）.

[2]本书编写组.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008.

[3]祝爱武，闵桂林.中国农村土地产权制度改革方向探讨[J].中国流通经济，2007，（12）.

[4]贺日开.我国征地补偿安置争议裁决机制构建研究[J].江海学刊，2008，（2）.

[5]蒋永穆，戴中.我国失地农民安置补偿模式的重构[J].河南社会科学，2004，（6）.

［责任编辑：解梅娟］

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1008-8466（2012）05-0024-03

2012-04-12

刘晓霞（1971—），女，吉林长春人，吉林农业大学马克思主义学院副教授，马克思主义基本原理和思想政治教育专业博士，主要从事劳动就业与社会保障问题研究；

周军（1969—），男，辽宁朝阳人，沈阳师范大学马克思主义学院副教授，主要从事思想政治教育研究。