论基本公共服务均等化与政府责任

严明明

（吉林大学 行政学院， 吉林 长春 130012）

论基本公共服务均等化与政府责任

严明明

（吉林大学 行政学院， 吉林 长春 130012）

改革开放后，在中国经济快速发展的背后,贫富差距逐渐拉大，基本公共服务供给的“非均等”问题越来越凸显出来，而这必然与政府责任的履行有着非常密切的关系。本文在对基本公共服务均等化的内涵的“二维解析”、对基本公共服务均等化过程中政府责任承担的“应然性分析”以及政府具体责任承担的理论分析的基础上，对中国政府基本公共服务均等化责任履行的现状进行了现实考察，以发现政府责任承担中存在的问题及其负面影响，并对产生这些问题的原因进行了深入分析。希望通过对基本公共服务均等化和政府责任的基本理论的厘定及现实状况的分析来发现问题，找寻原因，以使政府在基本公共服务职能的履行中更好地肩负起应承担的责任。

公共服务；基本公共服务均等化；政府责任

改革开放后，中国经济持续增长，但在经济快速发展的背后，仍有许多关系民生的社会问题值得担忧，如医疗和社会保障体制在部分人群和地区的缺失，教育和住房成本的逐年增加，以及收入差距的逐步拉大等，这些都影响着我国经济社会的健康、均衡发展，也阻碍着社会公平的实现。为此党中央、国务院适时提出了科学发展观，越来越重视基本公共服务的公平性问题。党的十六届六中全会明确提出，加大对欠发达地区和困难地区的扶持，中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距，逐步实现基本公共服务均等化；党的十七大提出建设服务型政府；十七届三中全会则将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一。这些都说明，基本公共服务均等化，既是我国现阶段公共服务公平的基本实现形式，也是我国政府的基本执政目标；既是当前我国改革和发展的重要内容，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的重要方式。而政府作为公共服务的供给者以及基本公共服务均等化进程的主要推动者，必当肩负起艰巨的责任。

一、二维解析：基本公共服务均等化的理论内涵

研究基本公共服务均等化的理论内涵，逻辑起点便是廓清基本公共服务均等化这一基本概念。而对于“均等”的理解更成为界定整体概念的核心和关键。目前国内学者对这一概念的界定并未完全达成共识，主要原因是对于“均等”一词的理解存在分歧。但是，在国内，绝大多数学者都认为“均等”是一个相对的概念，是在允许存在一定程度上的差异的情况下实现大体相等。在此意义上，基本公共服务均等化并不等于“平均化”，并不是强调国家、政府对所有的公民都供给完全一致的公共服务，而是承认地区、城乡、个体或群体间客观存在着各种差别的前提下保障所有公民都享有一定标准基础上的基本公共服务。“十二五”规划纲要从9个方面——公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护——明确提出了基本公共服务的范围。所谓基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域，政府以其基本的职责承担和供给行为，尽可能地使人们享有同样的基本生存权和发展权。

基本公共服务均等化内涵着两个不同的关系层次，可将其称为“纵向”关系层次和“横向”关系层次。所谓纵向关系，是指在公共服务供给行为中，供给主体之间以及供给主体与供给对象之间发生的自上而下的关系。主要包括两个方面的涵义：一方面，在作为供给主体的政府体系内部，主要指在履行公共服务职能过程中的上下级政府之间财权与事权的划分以及责任分担问题，即“政府间基本公共服务职责分担的均等”；另一方面，在产生公共服务供给行为的政府与民众两个系统之间，存在一种政府供给与民众接受的自上而下的关系，涉及到政府对于不同区域、阶层的民众公共服务供给的公平性问题，即“政府供给基本公共服务的均等”。所谓横向关系，是指处于同一层面上的基本公共服务的享有主体之间所发生的关系。主要是在享有公共服务过程中，不同地区间、不同城乡间、不同人群间、不同群体间享有的基本公共服务的公平性问题，即“民众享有基本公共服务的均等”。因而，根据基本公共供给中政府与民众两类主体间所表现的行为特征的不同，我们可以从两个维度来解析基本公共服务均等化的具体内涵。第一个维度是从其“授体”即政府的负担、供给行为的角度来进行诠释，即基本公共服务的负担均等和供给均等；第二个维度是从“受体”即民众享有公共服务的角度来进行诠释，即民众享有基本公共服务的机会均等和结果均等。

（一）政府间基本公共服务职责分担的均等

从政府这一层面上来说，公共服务的负担主体主要包括中央政府与地方各级政府，因而公共服务供给中的政府间关系主要包括中央政府与地方政府，以及地方政府之间的关系。关系的理清是实现公共服务负担均等的前提。具体来说即是通过规范政府间的财政分配，来理顺政府间的财权与事权关系。首先，由于政府收入具有“特殊性”，因而，应在政府间进行规范化的初次分配；其次，应按照公共服务层次性的要求明确地划分各级政府供给公共服务的责任和职能，并以此为基础来规定政府间的支出责任；最后，应建立科学、规范的政府间转移支付制度，从而形成政府间公共服务能力调节机制，保障“横向均衡”与“纵向均衡”，最终实现中央政府与地方政府，地方各级政府之间在公共服务供给中的“权责一致”。

（二）政府供给基本公共服务的均等

一方面，政府在基本公共服务供给的过程中应当努力做到在地区之间、城乡之间以及中、东西部区域间、群体、阶层间供给同等水平和质量的公共服务；另一方面，政府对“软”“硬”公共服务的供给应当平衡。从政府提供公共服务的不同目标的角度来进行分类，可以将其分为“软”的和“硬”的公共服务，分别代表“政绩”类和“非政绩”类公共服务，一般来说，“硬”的非政绩类公共服务的供给更能较好地满足民众需求。政府在供给过程中应当做到“软”、“硬”公共服务之间的协调供给。

（三）民众享有基本公共服务的均等

这一层面包括两个方面的意思。第一层意思是公民享有基本公共服务的机会均等和结果均等。民众享有基本公共服务的机会均等意味着，一方面，任何个人或家庭，无论其社会经济地位的高低，也无论其经济收入如何，其财富、种族、性别、所处的环境（包括地理及人文环境）等方面有何差异,均有平等地获得公共服务的权利。另一方面，不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，13亿人口中的每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。第二层意思是民众享有公共服务的结果均等。体现为不同的群体之间、不同的地区之间、不同的生活区域之间、不同的年龄身份以及不同的职业的民众所享受到的服务内容、标准、质量、数量和水平应当大体均等。

二、应然性的追问：基本公共服务均等化中政府责任何以存在

“政府责任”是相对于“政府权利”或“政府权力”而言的一个概念。它是指享有社会和公民委托的公共权利，拥有法定的公共权力的政府机构及其工作人员所应当或实际承担与其拥有的公共权利和权力相称的公共义务。这一“公共义务”包含积极和消极两个层面的涵义。从积极的“政府责任”的角度看，它是指政府应当或实际履行的治理社会公共事务的公共义务；从消极的“政府责任”的角度看，它是指如果没有履行或不完全履行应当履行的公共义务，从而导致不良社会后果的政府应当或实际承担被惩罚的公共义务。

公共服务是政府的基本职能之一，公共服务的职责是人民向政府进行公共权力委托时以“政治契约”的方式赋予的。政府及其工作人员“努力为人民服务”的宪法原则正是这种公共服务责任的契约化。实现公共服务的均等化、保障社会公平是政府的重要使命，政府需要承担基本责任。公共服务是政府维护社会公平的根本保障，社会公平是政府公共服务的目的和归属，因而公共服务和社会公平统一于政府责任，而这一责任在当前集中表现为实现基本公共服务均等化。

有关政府需履行实现基本公共服务均等化责任的理论依据主要体现为下面三个方面。首先，从一般意义上的市场失灵和政府职能的角度进行考察。政府职能边界的理论研究表明，政府应该提供那些市场失灵无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务。在这种统一的认识下，包括基础教育、公共医疗、经济住房等产品与服务，以及与社会保障相关的社会福利的提供被普遍认为应置于政府职能范围之内，属于公共服务的范畴。当一个社会中这些产品出现供给不足时，人们自然会想到政府在其中应当承担的责任。其次，从“社会公平”和“社会公正”维度来考察。社会公正理论也从本质上强调政府在社会发展中的相应责任,无论是罗尔斯（Rawls）强调的社会正义中初级产品的公平分配,还是阿马蒂亚·森（Amartya Sen）的保障每个人的可行动能力（capability）,或是诺齐克(Nozick)的程序和权利公平,都要求政府承担起重要角色,政府的有效作为是保障社会公正实现的基础。再次，从公共服务公共性的角度来考察。公共服务是一类特殊的公共产品，也是一种特殊的社会消费。公共服务的最大特点是它的公共性。它的服务对象是所有社会成员，它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，它的服务目标是实现公众的共同利益。公共服务的公共性决定了政府应当承担起相应的供给责任。

从我国的现实国情来看，在中国经济飞速发展的背景下，出现了严重的社会和民生问题，如城乡、工农差距的扩大，财富占有与分配差距的扩大，区域经济发展差距的扩大等[1]，以及在此基础上产生的居民教育、医疗成本上升的问题。随着我国公共服务领域（医疗、教育、社会保障等）的矛盾逐渐积累和显现，当前中国的发展出现了“以国富与民生关系失衡为本质特征的增长失衡”[2]，这种问题的出现在一定程度上是国家发展战略所产生的一种负面作用。而政府应当为改善这种“失衡”承担更多的责任，在提供公共产品和服务方面发挥基础性的作用，更为公平地提供民众所需的公共服务，使低收入人群也能获得均等化的公共服务。

三、理论性分析：基本公共服务均等化中政府的责任形式

目前，学者们对于政府基本职责的深入理解在历史透视中已经逐步形成了共识，即无论政府角色如何变迁，政府规模如何变化，根据政府存在的合理性以及政府职能理论，在履行公共服务职责中，政府应当承担的基本责任是不能改变的。具体来说主要包括外部的政府责任和内部政府责任。

（一）基本公共服务均等化中政府的外部责任

第一，法律责任。在法治社会的条件下，政府及其行政人员必须要做到依法行政，承担相应的法律责任。具体来说，公共服务供给中，政府应当承担的法律责任包括两个方面：一是违宪责任；二是一般法律责任。政府的违宪责任是一种由违宪行为而产生的一种特殊的法律责任，违宪责任除了具有法律性之外还具有政治性质。一般法律责任主要包括刑事、民事和行政法律责任。第二，社会责任。现代民主政府的权力来自人民的委托，而民众进行权利委托的目的是为借助政府权力实现公共利益，而政府则负有维护社会秩序，保护公民权利，供给公共产品的社会责任。这就意味着政府在基本公共服务供给中应当保证公共服务提供能力需与本国的经济发展和财政能力相匹配，通过供给充足的公共服务而使经济发展水平与社会发展水平相协调；政府供给公共服务更应当积极回应社会需求，满足民众需求。第三，政治责任。在基本公共服务供给中政府应当承担的政治责任包括四个方面。首先是保障公民的基本生存权利的责任，根据社会生活水准规定最低生活保障线，给低于最低生活保障线以下的公民提供补助和救济。其次是保护公民正当的劳动所得的责任。虽然在社会财富形成过程中，每个社会成员因其所投入劳动的数量和质量、生产要素的不同，对于社会的具体贡献是有差别的。政府有责任通过合理的制度安排，使每一个社会成员依据具体的贡献得到有差别的分配。再次是政府对社会资源进行必要再分配的责任。政府通过再分配，可以弥补市场经济的发展中出现的“市场失灵”，通过社会收入的转移支付，使初次分配中出现的差距程度得到缩小，缓解由于社会不公带来的矛盾冲突，实现社会和谐发展。最后是动员公民参与的责任。在实际政策制定过程中，有些行政部门存在着谋求本行业、本部门的特殊利益的现象。需要扩大公众参与的有效渠道，依靠民众的监督作用，防范政府部门谋求特殊利益的行为，捍卫弱势群体的利益表达权利，让他们也能参与提供底线公共服务的政策制定过程，以此来维护和保障弱势群体的底线公共服务需求。第四，道德责任。对于政府来说，公共服务均等化不仅是一种法律责任、经济与社会责任和政治责任，更主要的是一个伦理道德问题。如果不能建立起维护公共利益和公共服务的信念，政府就会尽量回避各种责任。要保证政府行为的公共性，仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的，必须同时承担起道德责任。麦迪逊曾有言:“那种认为无须任何美德的政府能够确保我们的自由或幸福的假设，是一种空想。”①第五，维护公平正义的责任。正义作为社会的首要价值优先于其他的任何价值，公平正义价值是社会得以稳定存在的基础。正如桑德尔对于正义的两种相关方式的理解中所认为的，“从道德意义上看，正义之所以是首要的，是因为正义的要求高于任何其他道德利益和政治利益”，“从基础意义或严格义务论的观点来看，正义不仅涉及道德问题，而且也涉及道德基础问题”。[3]（P201）公平正义不仅是政府所应维护的众多的社会价值之一，而且应当将其作为最高的社会价值。在政府进行公共服务的整个过程所应负的所有责任中，维护公平正义的责任应居于首要和核心的位置。胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源部长级会议上精辟地论述了社会公平：“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。”[4]“四个公平”，每一项都与政府的服务职能有关，都是“公共服务型”政府要追求的核心价值。

（二）基本公共服务均等化中政府的内部责任

公共服务均等化中的内部政府责任主要体现为在政府体制内部行政权力运行过程中，核心主体所应承担的责任。中国行政体制内的核心主体包括中央政府与地方政府，而二者之间的关系体现了中国行政体制的主要特征，也是影响公共服务供给效果的重要因素。中央政府与地方政府在公共服务中所应负的责任与二者之间的关系密切相连。分税制改革后，中央政府集中了主要的财权，而地方政府相对于所担负的事权来说，财权便显得薄弱了，因而产生了财权与事权不相匹配的问题。因而，在公共服务供给中，中央政府的责任便是合理划分财权和事权，实现权责一致，并通过规范的转移支付制度来对地方政府进行财政支持。那么在此条件下，地方政府应当响应中央政府的号召，按照中央政府的规定来办事，有责任将主要的财政资源用于为民众提供基本的公共服务而非用于投资项目。

四、实然性的剖析：实现基本公共服务均等化过程中政府失责的现状

在现实中政府履行责任的现状是怎样的呢？已有研究表明，中国政府在发展失衡中存在失责已成为一个定性的判断，对此，可以从政府公共服务职责分担不均等、政府公共服务供给不均等、民众享有公共服务不均等三个方面对基本公共服务均等化中政府失责的问题进行分析。

（一）政府职责分担不均等

公共服务提供中的负担不均等，是政府因内部责任缺失而导致的一个主要问题。一方面，在政府间关系方面，纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系还没有理顺，因而，明确地划分各级政权在公共服务提供中的角色就显得尤为困难。特别是在我国的非对称性的财政结构的条件下，对于中央财政收入和支出在整个国家财政收入和支出中所占的比重缺乏合理有效的制度安排。各级政府在基本公共服务中的事权划分不清、责任不明，而中央政府在有关问题上的政策文件又显得“模糊”，不利于政策执行。现实情况是，上层政府往往集中了财权，而事权和责任却层层下移。特别是在分税制后，中央政府提高了财政分配中的比重，而省、市级政府作为地方政府中的上层，也在着力提高自己的财政分配比重，最终却苦了承担责任最多、最重、最直接的基层政权，主要是县乡财政。另一方面，财政均等化是实现基本公共服务均等化的重要手段之一，目前的财政收入中中央占比过大，而地方财政能力不足，对公共事务缺乏较高的积极性。加之我国的转移支付制度不完善、标准不明、管理分散、形式过多，对财政均等化有着直接作用的“一般性转移支付”规模不合理，作用也没有得到充分发挥。由于中央财权与事权划分不合理，很多专项转移支付缺乏合理的分配依据，并且申报方式任意，分配不规范，造成了很大的资源浪费。

（二）政府公共服务供给不均等

首先表现在区域间的非均衡供给，即地区之间、城乡之间以及中、东、西部区域间公共服务供给还存在一定的差距，形成了一种公共服务的非均衡供给。其次表现在供给的数量上的不均等。以我国的城市和农村基本公共服务为例，从资金的投入来看，长期以来国家公共服务投入实行城市优先的倾向，这便使原已存在的城市与农村之间的公共服务水平差距越来越大。占中国总人口比重约60%的农村人口,占有的财政支出比例不到总体的10%。在国家涉农部门支出,投入到农村公共服务上的经费也是少之又少。再次表现为供给结构失衡。总体来看，在政府的基本公共服务供给行为中，对于“软”的政绩类的公共服务供给上比较积极，而对于“硬”的非政绩类的公共服务供给则不是很充分，呈现出消极的态度，因而出现与民众需求相背离的问题。民众需要的是硬公共服务而政府供给的却是软公共服务，“软”、“硬”公共服务供给的结构出现失衡。

（三）民众享有公共服务不均等

现阶段我国的基本公共服务中存在着明显的“享受不均”的问题，在机会方面主要表现在资源占有不均，在结果方面体现为服务质量、数量和水平不等以及权益保障失衡等一系列问题。因而造成不同的群体之间、不同的地区、不同的生活区域、不同的年龄身份以及不同职业的民众享受到的公共服务内容和标准有着很大的差异，待遇不平，落差明显。具体来说，反映在以下几个方面:不同身份的国民享受的公共服务悬殊，城市和乡村公共服务差距明显，不同地区公共服务水平差距拉大，不同社会性别与年龄感受到的公共服务不均衡。

五、实现公共服务均等化过程中政府失责的原因

通过对以上政府失责现状的分析，不难看出这种失责行为一方面包括内部责任的缺失，主要表现为政府之间权责关系不顺而产生的职责混乱行为；另一方面表现为政府外部责任的缺失，即责任承担中过于重视政治、法律责任的承担，忽视社会责任和道德责任的履行。造成这种现象的深层次原因主要表现在四个方面。

（一）转轨期政府所处的特殊体制环境

中国正在进行着经济、政治和社会体制的转轨和改革，而在这一变动的体制环境中，政府是作为核心力量而出现的，并且肩负着双重的任务。一方面政府是中国经济、政治和社会体制转轨进程的主要推动者，另一方面政府又是此过程中的重要的被变革对象，在此特殊的双重任务下，政府的行为环境和行政模式必然会受相关内在和外在因素的影响，从而会面临诸多的选择困境。这些特殊的体制环境会直接影响政府公共服务职能的履行，又因转轨期各种体制、制度和法规的不尽完善和疏漏，对于政府责任的有效承担都有着重要的影响。

（二）地方政府的“利益二元性”

在中国的中央政府、地方政府、民众三元框架中，地方政府处于不可或缺的中介位置，肩负着对上和对下双重的任务，对上需要对上级政府负责，对下要对辖区内的民众负责，具有“利益二元性”的特征。然而，在我国特殊的体制模式下，中央和上级政府往往通过政治和行政手段，通过人事关系控制着下级地方政府，通过各种考核手段决定着地方人事的升迁与奖惩等，因而总体来看，地方政府积极履行着对上负责的责任，而在对下负责方面却做得不尽如人意。加之在我国的“压力型体制下”，责任和压力往往从上级政府开始层层下压，到达最基层政府，而权力却层层上收，从而导致地方政府压力过大而不能较好地履行对“下”的公共服务的责任。

（三）中国的“二元”经济结构

中国正处于社会主义初级阶段，是一个发展中国家，在经济结构上还存在着农业经济与工业经济并存、农村经济与城市经济并存的状况，双方之间存在着相互之间的此消彼长的状况，而没有实现协调发展，这便是中国的二元结构的主要特征。在这种经济结构特征之下，户籍制度形成了城乡两种不同的公共服务体系，导致了城乡之间公共服务供给出现了一定程度的差异，这种差异的产生在于政府没有很好地履行应履行的责任。

（四）公共服务中没有形成规范的权责分配和问责制

一方面中央与地方之间以及各级地方政府之间的公共服务权力和职责没有能够进行合理、严格的划分，存在着权责脱节、权责模糊、权责失衡和权责倒置的问题，因而在实际的公共服务供给中，存在着地方政府有责无权的情况，职责难以顺利履行，加之责任没能进行明晰的界定而难以追究。另一方面，中国一直没有建立起各级政府公共服务评价指标体系，因而便没有合理的配置财政和税收的依据，中央对地方政府的有效的公共服务问责机制也就没有能够建立。由于缺乏有效的考核、监督和问责，地方政府在公共服务中便很难做到尽职尽责。

总之，基本公共服务均等化的政府失责行为已经成为一个不争的事实，导致此问题出现的原因也是异常复杂的。但有一个问题是确定无疑的，那便是政府必须要承担起缩小贫富差距，实现基本公共服务公平供给的艰巨职责。而如何规范政府的失责行为将是一个重要而艰巨的课题。

[1]杜莉.中国经济与社会发展的失衡及其矫正[J].四川大学学报（社会科学版），2004，（1）.

[2]中国经济增长与宏观稳定课题组.增长失衡与政府责任——基于社会性支出角度的分析[J]，经济研究，2006，（10）.

[3]姚大志.何谓正义：当代西方政治哲学研究[M].北京：人民出版社，2007.

[4]胡锦涛“社会公平观”的深刻内涵和深远意义[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/27/c_12608 057.htm，2011-08-21.

［注 释］

①Madison(1955)，Pad over，pp48-49转引自Hart，David K.(1994)Administration and the ethics.Of Virtue in all things，choose first for good character and for technical expertise.P120.

D63

A

1008-8466（2012）01-0045-06

2011-09-26

严明明（1982— ），女，河北遵化市人，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事公共治理和公共政策方面的研究。

解梅娟］