高校国有资产使用中控制变量探析

刘志敏，刘 镛

(重庆理工大学，重庆 400050)

过去10多年，我国高等教育实现了跨越式发展。然而，大规模扩招和新校区建设使高等教育快速走向大众化的同时，也让许多高校债台高筑，深陷债务危机。根据审计署最新审计结果，截至2010年年底，全国1 164所地方所属普通高校有地方政府性债务，金额达2 634.98亿元。另一方面，不少高校在资产使用方面还存在诸多问题，资产利用效率不高现象普遍存在，使得原本就有限的高校资产难发挥其应有效率，这进一步加剧了高校资产运营所面临的困境。如何在困境下，通过使用资产制度建设、改善使用管理，从而真正提高办学质量，成为摆在高校管理者和理论研究者面前的重大课题。高校资产利用效率是资产配置和资产使用两个变量的函数，资产配置是一个常量，资产使用是一个变量，在一定时间内，一个高校资产总量是不会变化的，但如何使用资产却是变化的，因此，考察资产有形管理只是问题的一个方面，而更重要的是在于考察资产的使用变量的变化情况，只有将这两个常量和变量结合起来考察，才能客观地检验高校资产的利用效率［1］。

一、高校国有资产的性质及其特征

据《事业单位会计准则》，“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利”。作为资产的一个重要组成部分，高校国有资产首先具有资产的一般属性，即必须能够用货币来计量，且预期能够为高校带来经济利益流入等。而高校国有资产本身还具有准公共产品属性，这就决定了它还具有一定的特殊性。主要包括非经营性、资金来源的复杂性和资源配置的特殊性等［2］。

二、高校国有资产使用中存在的主要问题

1)缺乏国有资产使用管理观念

据调查，高校管理工作普遍存在“重购置，轻使用”的现象，忽视现有资产的使用效益，造成了资产的不必要浪费。对实物资产管理也缺乏严格的验收审批、使用和保管制度等，系统的制度规范和有效的内部管理机制还没有完全建立起来。在有些高校中，需要的国有资产购置以后，对其如何进行使用管理的概念模糊，从而导致国有资产的使用效率低下。比如，国外的许多高校的图书馆、实验室24小时全天开放，供教师和学生使用，而国内高校图书馆、实验室开放时间一般只有8小时，开放时间仅仅只有国外同行的三分之一，可见开放时间极其有限，自然造成设备闲置，设备利用效率不高。

2)资产使用管理主体不明，多头交叉管理

高校的国有资产使用管理没有建立责权明确的运行机制。目前，不少高校实行固定资产的归口管理，资产使用管理的职能由各部门分别负责，其结果是各职能部门的管理权限和责任都没有得到很好的落实，激励和约束机制没有建立起来:对于资产管理得力的单位和个人，没有适当的表彰和奖励;而对于资产管理差的部门和个人，也没有相应的追究责任机制。

事实上，上述现象的根本原因在于:资产使用管理的职责不落实。表面上看，高校国有资产管理职能部门不少，但实际上，对于国有资产谁都不负责任。职责不清，相互推诿，尚没有形成真正意义上责权明晰的高校国有资产使用管理制度体系［3］。

3)资产使用效率低下

理论上讲，高校固定资产应该依据教学科研实际需要，按照学校行政计划进行配置，实行预算管理。但从目前的状况来看，不少高校对资产缺乏有效的预算管理和控制。一方面，对资产的管理存在“重预算安排，轻后续使用管理”的普遍现象，难以形成资产的集中管理、资源共享、统一调配、物尽其用，造成固定资产的使用寿命缩短、利用率低下，从而形成浪费，资产流失严重。据重庆市教委统计，高校仪器设备中，有20%以上处于闲置状态，而价格昂贵的大型科研设备，利用率最高不超过15%，使用效率低下，且资产补偿严重不足。

三、内部控制建设:强化高校国有资产使用管理的契机

新一轮的行政事业单位内部控制建设正在全面铺开，为强化高校国有资产使用管理提供了新的契机［4－5］。近年来，为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，财政部在深入研究和广泛调研的基础上，拟定了《行政事业单位内部控制规范(征求意见稿)》(以下简称《规范》)［6］。

《规范》提出，固定资产控制的最终目标为:“防范固定资产业务中的差错和舞弊，保护固定资产的安全和完整”，最终“确保国有资产不流失，合理配置国有资产，保障行政事业单位履行职能，提高固定资产运营效率”［6］。而国有资产管理的目标可以概括为:防止国有资产流失和确保国有资产保值增值。可见，国有资产管理是内部控制建设的题中应有之义。为了维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业的顺利发展，必须加强对行政事业单位固定资产的内部控制。

四、健全内部控制，构建“高校国有资产”的“安全网”

1)强化风险意识，完善治理结构

首先，高校管理者要强化风险意识，真正认识到国有资产流失有可能引发财务危机，并严重危害到学校的长远发展。因此，高校管理者要更加牢固地树立和认识“科学发展观”——科学规划高校的建设规模和发展速度，使学校各项建设活动处于良好的资金保障和制度约束之下，保持良好、可持续发展的态势。

为克服“所有者缺位”的缺陷，高校应逐步引入现代企业管理理念，在内部建立起决策、执行和监督相互分离、相互制衡的治理机制。其中，关键环节是要完善高校重大事项的决策机制。比如，可以考虑在优化高校董事会成员结构的基础上，对高校董事会进行重新定位，把董事会作为高校的最高权力机构和决策机构，确保高校重大决策的科学性和高校财务的良好运转。

2)进一步完善高校职能机构

“单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离”是内部控制的基本要求，为此，首先需要建立健全组织机构。目前，不少高校组织机构存在行政管理机构繁杂，人员烦冗，职责不清，缺乏定量的考核体系，部门之间沟通协调较差等问题，运行结果不尽如人意。因此，高校依据自身特点，完善组织机构，形成高效率的职责分工和制衡机制，提高执行效率，满足学校国有资产管理和内部决策需要。例如，高校应明确岗位职责，尤其加强不相容岗位分离控制。

高校组织机构的设置和职责分工还须符合互相制约的规定，因此，组织机构的职责权限必须先得到授权，强化授权批准控制需要明确各个职位的业务范围、审批程序和相关责任，高校管理层在授权范围内行使职权，强化授权批准控制，禁止在授权之外存在任何形式的特权。对于重大事项必须经过集体研究决策审批制度，任何人不得单独进行决策或擅自改变集体决策。

3)完善资产使用管理制度

经过多年的建设，我国高校的固定资产管理方面的规章制度还是比较健全的，但这些规章制度有很大一部分是在传统思维模式下制订的，在新的时期，尤其是在市场经济体制已经比较成熟、网络经济和知识经济飞速发展的情况下，高校面临对外投资增加、服务社会化等诸多新情况、新问题，有些规章制度难以适应新形势下的固定资产配置和使用管理的需要。因此，亟须对学校原有的规章制度重新梳理，进行必要的补充和完善，以适应新时期学校各项事业发展的需要。在此基础上，高校应当着力建立健全固定资产管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的职责权限，强化对固定资产的验收、使用、保管和处置等环节的控制。

4)建立风险评估机制

为保证国有资产使用管理效率，及时发现潜在问题，高校应充分利用内外部监督相结合的形式，对来自各个方面的潜在风险进行评估，并建立起相应的有效的风险预警体系。在建立风险评估机制时，应充分全面的借鉴科学的计量分析方法，广泛搜集高校日常运行过程中的有效数据，例如年度财务报表信息、收支预算数据、发展方向与规划等相关财务资料，采用比例分析、数学模型等方法来迅速及时地发现高校存在的潜在风险，并告知高校的管理层。

为构建行之有效的风险预警体系，高校应建立信息管理组织机构，并配备专业人员，进行信息收集、数据处理、信息反馈等活动，为建立行之有效的内部控制风险预警系统提供有效地支撑和保障［7］。另外，高校还应当建立重大风险预警机制和突发事件的应急处理机制，如若发生意外事件，能够有条不紊地启动应急预案，使突发事件能够妥善处理。

5)加强对内部控制的再监督

内部控制是一个过程，要确保执行效果良好，就必须对内部控制进行监督。一方面需要由高校内部审计、监察部门对国有资产管理的各个环节进行监督;另一方面须对国有资产管理存在的问题进行考核反馈，以完善内部控制。对高校固定资产实行有效的管理，完善高校的控制环境，进行全面、有效的风险评估，建立有效的考核体系和信息传导与沟通机制，加强监督，强化控制活动的效率、效果，加强动态控制，应该是我国高校国有资产管理的有效途径［8］。

［1］毛程连.国有资产管理学［M］.上海:复旦大学出版社，2005.

［2］财政部.事业单位国有资产管理暂行办法［EB/OL］.(2006－05－30).http://baike.baidu.com/view/2450725.htm.

［3］刘小玲.高等学校国有资产管理存在的问题及对策研究［D］.湖南湘潭:湘潭大学，2008.

［4］黄雪丽.内部控制在学校国有资产管理当中的重要作用［J］.现代经济信息，2010(24):13.

［5］何世春.重庆市高校国有资产运营机制的研究［D］.重庆:重庆大学，2009.

［6］常环.略谈《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)［J］.现代商业，2012(3):250.

［7］徐冰.高校内部控制问题研究［D］.青岛:中国石油大学，2010.

［8］财政部会计司.行政事业单位内部控制规范(征求意见稿)［EB/OL］.(2011－11－12).http://www.zgtax.net/plus/view.php?aid=512679.