优化农村公共危机管理

王宁

优化农村公共危机管理

王宁

一、农村公共危机的主要表现形式

所谓公共危机，是指严重威胁、危害社会公共利益，并引发社会混乱及公众恐慌情绪，需要公关部门迅速介入，并运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的非常事态。［1］而农村的公共危机是指乡村社会由于遭受某种突发性变故，且在没有得到及时遏制的情况下持续蔓延，进而使得农业生产遭受严重破坏，农村生活陷入严峻形势，农民生存受到直接威胁，整个乡村社会秩序陷于混乱，民众心理产生恐慌的一种非正常状态。

我国幅员辽阔，不同地域的农村社会，其自然地理、历史文化传统等条件各异，造成农村危机的表现呈现出复杂性，概括而言，我国农村公共危机主要有以下几个方面：

(一)自然灾害

由于国土辽阔，各地地理气象条件迥异，自然灾害种类多，且发生频繁。具体来说包括以下几个方面：一是气象灾害。主要包括干旱、洪涝、大风、冰雹、霜冻、沙尘暴等；在这些气象灾害当中，水、旱灾害的危害可以占到全国所有农业灾害危害面积的80%以上。以2010年云南旱灾为例，当时全省16个州市均不同程度受灾。截至2010年3月15日，云南省各类农作物、经济类作物大面积受灾，甚至绝收，有780万人、1753.4万头（匹）牲畜饮水困难。从2009年9月开始，截至2010年3月11日的统计数据显示，旱情造成云南农业直接经济损失达172.7亿元。二是地质灾害。主要包括地震、滑坡、崩塌、地裂缝、泥石流、水土流失、土地的沙漠化、石漠化、沼泽化等、土壤盐碱化、火山喷发等。三是生物灾害。主要包括外来物种的入侵，对某一食物链的破坏所造成的生态失衡，人为影响使动植物产生变异等。四是生态灾害。生态灾害的产生往往是由于其他自然灾害对一个地区长期或者剧烈作用的结果。比如黄土高原的水土流失，云贵以及广西地区的石漠化，还有近几年愈发严重的海洋赤潮、绿藻泛滥等问题。一旦生态灾害形成，对一个地区的农业影响除了强烈的破坏性之外，还有较长的持续性，因为其产生的影响已经无法通过应急或是短期的方案来消弭。当然，生态灾害的产生与长期的生态破坏、环境污染等也有十分紧密的关系。

（二）农村群体性事件

由于处于社会转型期，各种矛盾尤其是利益矛盾凸显，农村的社会治安问题容易导致危机的发生，近年来尤其以农村群体性事件为重要表现。

农村群体性突发事件是指由农村区域内社会矛盾引发并形成一定规模，造成一定社会政治经济影响，给区域内社会发展造成负面影响的事件。主要表现形式有上访、游行、集会、械斗、堵塞交通、冲击党政机关等，当然，其中有些形式属于正规的群众表达意愿的渠道，但是由于农民的自发组织有时缺乏明确的纪律，难以有效控制其成员的过激行为，往往难以避免恶性事件的发生。群体性事件的原因比较复杂，如由于农村改革触及到一些既得利益者，使这部分人产生了不满情绪；某些基层干部工作作风存在问题；传统的封建家族势力、封建迷信问题以及带有黑社会性质的黑帮势力在农村的存在等。［2］

（三）公共产品供给不足和公共服务落后所致的系列危机

与城市的公共产品供给和公共服务水平相比，广大的农村地区在这方面突出表现在教育、医疗和社会保障事业及其基础设施和文化建设方面的明显不足。城乡教育事业发展差距依然较大，农村公共卫生水平低下且资源缺乏，城乡社会保障事业发展还很不平衡等等。这不仅完全可以成为农村危害性突发事件的诱因，而且使得这些突发事件的发生也缺乏预防和治理的基本物质条件，这些突发事件一旦无法得到及时处理，就会很快上升为农村公共危机事件。

二、农村公共危机管理工作面临的主要问题

(一)缺乏危机意识、危机教育与培训

事实上，经历了2003年“非典”之后，从中央到各级地方政府至少从政策上对公共危机管理的问题给予了高度关注。如2005年，国务院召开全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制；2006年，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，各大城市相继建立了公共危机管理体系；2007年，中央1号文件指出要建立农村应急管理体制，提高危机处置能力。［3］的确，这些指导精神或政策都在一定程度上对农村公共危机管理的发展起到了积极作用，但现实表现是，农村基层政府的工作人员尤其是农村地区的普通民众依然普遍缺乏危机意识，地方尤其是基层政府在思想观念上同中央的政策不够统一，许多领导仍然把绝大部分的精力放在单纯的追求经济增长上，传统的唯经济增长论依然“横行”，而对于危机管理的问题则缺乏足够的重视。

放眼广大农村地区，另一个比较明显的体现是危机意识的宣传、教育、培训工作的欠缺，具体包括行政公务人员的教育培训工作以及普通农村百姓的教育培训工作。在西方发达国家，公共危机管理知识是公务员培训的必修课程，如果基层干部缺乏这方面的系统教育与培训，一旦危机发生，将很难进行有效的应对。同时，危机防范意识、危机处理技巧等也是普通公民的必备知识，如果这些知识欠缺，就很可能会错过应对危机的最佳时机。

（二）缺乏人、财、物以及政策的有效支持

这里所谓的支持，具体指在政策、财政、法律、物质与人力资源储备以及农村合作组织等各个领域的支持。

相比于各种资源丰富且集中的城市，大部分乡村地区由于受到自然地理环境、经济社会发展等条件的限制，往往在应对危机时表现出明显的劣势。具体来说包括：政策上的支持力度不够，或是有政策却缺乏对政策执行的监督；危机管理财政预算没有纳入基层政府的预算体系；缺少相关法律法规的约束；没有应对相关危机时的物质资源及人力储备；政府和农村合作组织之间在此问题上缺乏有效地协同配合等问题。

（三）农村公共危机管理的体系构建尚需优化

农村公共危机管理中基层政府的作用，主要体现在应急环节上，具体包括信息上报并及时沟通协调危机处理对策、进行应急的先期处置工作等几个方面。而要真正体现出政府的这些主体作用，实现农村公共危机管理的进一步优化，就必须针对各地农村公共危机管理的现实情况，进行管理体系的构建。

现实中的实际往往是，在农村基层政府工作人员危机意识和知识淡薄的情况下，一旦发生危机，先是不知所措，感到无“力”应对，既没有应对的“能力”（即危机应急所需的知识储备），又没有应对的“实力”（即危机应急所需的资源储备），只能坐等上级的指示和意见，而不能积极主动地进行沟通协调工作以确定应对方案。在整个基层危机处理过程中基层政府显得没有秩序，组织混乱，角色模糊，甚至成为“看客”。从农村百姓的角度来看，农村基层政府的形象因此受损，能力受到质疑。这一切问题的解决都需要一个体系的构建。

（四）善后工作中的总结与评估环节常被忽视

公共危机善后处理工作的作用在于危机过后的各项恢复与重建工作，对尽快消弭各种损失，以及对公众心理、社会秩序上的恢复至关重要。但这其中的评估与总结工作往往得不到重视，尤其在农村，政府往往认为当危机过去了，正常的生产生活逐渐恢复了，就没有再总结的必要，或是把总结看作是“走过场”，评估工作更是无从谈起。中国的农民在农业生产生活中，历来是讲求未雨绸缪，防范未然的，其实，所谓总结评估工作实质上就是一种反思，它的目的也就是在经验的取得和总结中追求一种对未来的防范，而基层政府却没有在危机管理工作中将这种中国农民所具备的意识延伸开来。

三、优化农村公共危机管理的对策思考

(一)提高危机意识，加强教育培训工作

危机意识与农村基层危机管理工作有着十分密切的联系，农村公共危机管理工作的优化首先就是要达成这样一种默契，即让政府及其工作人员尤其是领导者能够对危机管理问题引起充分的重视，增强危机意识，带动各级政府人员加强各种形式的危机教育与培训工作，促进全民意识的进一步提升。

这个过程中至少要注意这样几个方面：首先是不要把提升意识当作空话去谈，归根到底要进行一些实践。比如，将危机管理工作进行权责落实，并明确纳入到政府公务人员尤其是领导人员绩效考核的范围，促使他们在这个问题上引发思考，付诸行动；对于相关的教育和培训工作，要首先在行政工作人员尤其是领导者之中展开，然后因地适宜，开展丰富多样，关键是容易被农民群众所接受的教育培训方式，当然更多的是注重最终的效果，而不是采取什么样的方式本身；此外，还要将这项工作常态化，并努力将工作覆盖到所辖各个地方，归根到底还是各个农户。

（二）加大各个层面上的有效支持

政府的政策倾向性上要注重显示出以人为本、因地适宜的理念。在不同区域，甚至同一区域内的不同村庄之间都可能有着不同的经济社会条件、文化传统等，这就要求政策的制定要适合它的服务对象。因为公共危机管理工作的目的，终究还是要让人能够得到更好的生存发展。财政支持中的一个关键问题在于把危机管理的财政预算纳入基层政府的整体预算体系中，同时做好审议与监督工作，专款专用，防止资金被克扣、挪用，切实保障农民的利益及整个区域的发展基础不受损害；要进一步致力于立法工作，针对现实中该领域内的重大问题、典型案例等展开系统研究，将良好的经验上升至国家、地方政策，甚至上升至法律层面。

当然这种支持的取得不仅来自上级政府部门的政策倾斜、财政支持、法律法规保障，还取决于基层政府有没有将危机意识外化在日常工作之中。农村的基层政府要注重物质与人力上的“应急储备”，并保证一旦发生危机，这些储备资源可以立刻投入使用，直接作用于应急处置工作。虽然这种储备可能非常有限，无法应对较为严重的危机，但这项工作的展开有利于政府从中引发思考、积累经验，此外也能够表现出基层政府对待危机管理工作的积极态度，而这种态度的意义不仅在于良好形象的塑造，更重要的是可以在危机发生时期得到民众的理解与支持，这种理解与支持是战胜危机力量的内在源泉，是危机管理中政府最需要得到的东西。

另外，还要注重与农村合作组织之间良好的互动。不管从理论层面还是现实层面，农村合作组织的作用都不再仅仅是帮助农户进行更好的农业生产与经营，而越来越多的开始承担起村民自治的责任。基层政府的危机管理工作要注重与农村合作组织间进行有效的协同配合，这也可以说是基层政府进行危机管理的一大优势。让农村合作组织更多的承担起危机意识的宣传教育工作，并在发生危机时，帮助政府做好诸如信息搜集、信息沟通、资料统计、物资分配、心理安抚等工作。

（三）进一步优化农村公共危机管理中的应急工作环节

由于大部分农村地区相较于城市还并不发达，一旦发生尤其较为严重的危机时，终将更多的依靠上级政府管理部门，所以农村公共危机管理体系的构建其实变得相对“单纯”了，即最为重要的工作在于预警和信息沟通的环节上。

在部门的设置，或者直接责任人的设置上，权责的明晰与分配是做好农村危机管理工作的一大前提和保证；所设置的部门或者责任人要拥有较为专业的危机管理知识，不必要是“专家”，但需要是“内行”；建立危机预警与信息系统，这个所谓的“系统”，并不见得要有多么高的科技含量，它甚至可以是仅仅建立在以往经验的基础之上，但要努力做到在危机发生前及时预报，在危机发生时做到准确判断，在危机结束后做到具体数据上或者经验上的总结。

（四）重视善后工作中总结与评估环节的重要作用

在善后处理的工作中，总结与评估的环节非但不能被忽视，还要更加认真和细致的进行，因为这项工作的过程对于基层政府的长期危机管理工作和形象塑造有着十分积极的意义。

善于在危机过后对整个危机过程及其处理进行详细的总结评估，有利于发现基层政府在危机管理工作中的不足，这些不足成为今后一个时期的工作重点；有利于基层政府发现并找到自己的优势所在，其好的表现就成为了今后在应对同样危机时的宝贵经验，再将这些模糊的经验逐渐上升至明确的应对办法，为今后的危机处理工作节约了成本；有利于帮助基层政府正确的找到自己应该处的角色，集中力量完成自己力所能及、“力所必及”的工作；有利于政府形象的良好塑造，百姓在这项工作中可以看到政府的积极态度，这为政府争取民众的理解与支持打下了良好基础。此外，在这项工作中还要特别注意总结与评估的经验，包括这些经验在后期上升至规则、办法要因地制宜，还要注重与邻近地区进行交流学习，因为自己的评估与总结工作不免会带有一定的主观态度，同时又难免有所疏漏，所以相互的交流学习是必要的。

综观对农村公共危机管理工作的研究，归根到底还是离不开城乡的平衡发展，只有城乡的发展同步了、均衡了，农村才能有更多的资本和资源去充分考虑、优化其危机管理工作，这项工作才能得到持续良好的发展。

［1］夏书章．行政管理学［M］．高等教育出版社，2007．

［2］郭勇平．农村公共危机管理的现状分析和对策研究［J］．经营管理者，2009：68-69．

［3］郭占锋，李小云．关于农村公共危机管理的若干问题［J］．农业经济问题，20109(8)：81-87．

［4］梁亚樨，谢东．浅论我国农村公共危机管理［J］．安徽农业科学，2007，35(24)：7630，7632．

［5］韩庆林．农村危机管理是实施新农村战略的必然选择［J］．经济纵横，2007(12)：60-62．

［6］黄海林．社会主义新农村视阈下的农村公共危机治理［J］．大连大学学报，2007(5)：102-105．

作者：云南农业大学经济管理学院硕士研究生

责任编辑：马健