新生代农民工社会保障缺失原因与对策

王松梅

新生代农民工社会保障缺失原因与对策

王松梅

社会保障是关乎和谐社会构建与持久维持的基础。新生代农民工作为我国经济建设的重要力量，依然面临着社会保障缺失、合法权益受损的困境。分析了新农民工社会保障缺失的原因，提出了建立健全新生代农民工社会保障制度的对策建议。

新生代农民工；社会保障；原因；对策

根据中华全国总工会2010年6月21日发布的《关于新生代农民工问题的研究报告》，新生代农民工是指出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。2009年，全国农民工总量为2.3亿人，新生代农民工总数约在1亿人左右［1］。社会保障是关乎和谐社会构建与持久维持的基础，应该具有全社会的覆盖性和公共产品特征。新生代农民工作为我国现代产业工人的主体和现代化建设的重要力量，他们的社会保障权利诉求比父辈们更为强烈，但现实情况是：其社会保障缺失、合法权益受损的现象并没有得到多大改善。老一代农民工的社会保障问题亟需政府承认并负担起补偿责任,新生代农民工的社会保障问题需要国家通过相关法律法规为其搭建起社会保障的政策起点［2］。因此，针对当前新生代农民工社会保障严重缺失的现状，深入探讨其社会保障缺失的原因，建立和完善新生代农民工这一庞大流动人口群体的社会保障制度，对于深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

一、新生代农民工社会保障缺失的原因分析

（一）户籍制度为基础的城乡二元社会结构的制约

我国计划经济时代形成的以户籍制度为基础、城乡分割的二元社会结构是新生代农民工社会保障权缺失的根本原因。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础，二元户籍制度不但加深了农民工与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使农民工同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民工成为计划体制的局外人［3］。改革开放以来，虽然全国许多地区都出台了许多新政策和新措施，试图打破户籍壁垒，但是，更多的是属于取消形式上的户籍歧视，对依附在户籍上的种种不平等待遇依然没有实质性改善。正是这些结构性的制度安排使新生代农民工处于城市社会的底层而且面临着城乡双重边缘化的困境。以户口身份为准入条件的社会保险、社会福利和社会救助制度仍将新生代农民工拒之门外。

（二）现行社会保障制度与新生代农民工的不适应性

现行社会保障制度与新生代农民工的不适应性是新生代农民工社会保障得不到有效落实的制度性因素。首先，社会保险费率较高导致新生代农民工群体的参保率较低。现行的城市社会保险制度规定，新生代农民工要按照与城镇居民一样的费率标准缴纳各种社会保险费用。这样的缴费标准对新生代农民工显然有失公平，使他们普遍感到负担太重。另外，如果按照现行缴费标准，作为社会保障制度资金来源主体的企业也感到负担很重，所以他们一般不会主动给工人提供各种社会保障项目。其次，社会保险关系难以转移和接续，导致新生代农民工退保现象严重。由于城乡社会保障的二元体制，许多农村地区尚未建立社会保险，缺少一个确保社会保障关系在城乡之间、地区之间顺利转移的管理机制，导致新生代农民工回流返乡时，其社会保险关系的转移和接续工作难度加大。2010年元旦，新的养老保险转移政策执行前夕，深圳惊现史无前例的退保潮，退保人数创深圳历史新高［4］，其根本原因在于城乡二元社会保障制度没有真正实现对接。第三，社会养老保险缴费期限过长导致新生代农民工不愿意参保。我国现行养老保险制度规定，农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金。然而，新生代农民工由于工作稳定性差，频繁的流动使得他们很难在同一单位累计工作15年以上，从而导致新生代农民工参保积极性不高，退保不断发生。第四，相关法律法规的缺位是新生代农民工社会保障权益缺失的重要原因。由于缺乏统一的全国层面的法律规定，不仅导致新生代农民工在跨省、跨县市流动就业时，其社会保障关系的建立与转续在实践操作上比较困难，而且导致无法通过司法途径强制要求企事业单位履行为新生代农民工缴纳各项社会保险金的义务。

（三）政府与企业对新生代农民工社会保障投资不足

政府部门的责任模糊以及企业受利益驱动导致对新生代农民工社会保障资金投入不足，是其社会保障缺失的经济原因。首先，政府部门的责任模糊导致对新生代农民工社会保障投资不足。目前社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，而是各方责任不清及在这一因素制约下导致财政并未真正到位造成的［5］。现行社会保障制度下中央政府与地方政府责任模糊的现状及其惯性，必然使新生代农民工社会保障制度资金无法真正到位，从而制约制度的建立及持续发展。其次，企业受利益驱动对新生代农民工社会保障投资不足。新生代农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求高额利润，千方百计减少人工成本，主观上不愿意为新生代农民工购买社会保险，甚至一些用人单位采取消极抵制的态度，瞒报、虚报、漏报参保人数。

（四）新生代农民工权利意识的淡薄与工作的高流动性

权利意识的淡薄与工作的高流动性是新生代农民工社会保障缺失的重要内因。首先，新生代农民工的权利意识淡薄。调查显示：新生代农民工的维权渠道，主要集中在“找基层政府或相关组织”（28.9%），以及“通过维权组织”（27.3%）。他们特别信赖政府，找基层组织（28.9%）或向上级政府反映（9.9%）的比例加总接近四成。通过法律途径维护自身权益的仅11.1%［6］。可见，新生代农民工较之老一代农民工虽然维权意识有所增强，但是仍有很多新生代农民工不知道如何维护自己的劳动权益。其次，高度流动性降低了新生代农民工参加社会保险的愿望。就业“高流动性”与“短工化”是“工漂族”的典型特征。调查显示，新生代农民工平均每人每年换工作0.45次，而第一代农民工仅为0.08次，其跳槽频率是其父兄辈的近6倍［7］。工作流动性大和选择性多的特点决定了新生代农民工不愿意参加缴费标准过高的社会保险。

二、建立健全新生代农民工社会保障制度的对策建议

（一）深化户籍制度改革，推进平等、规范的就业制度

为全面推进新生代农民工市民化进程，保护新生代农民工公平的公民权利，必须深化户籍制度改革，打破传统的二元分割局面，推进平等、规范的就业制度。首先，要深化户籍制度改革，逐步实现人口的自由迁徙。在解决新生代农民工社会保障问题的思路上，必须深化户籍制度改革，剥离附着在户籍上的诸多社会福利和社会保护政策，使户籍制度回归登记统计功能，积极推进基本公共服务均等化，使新生代农民工在流动过程的每个环节都能得到一个中华人民共和国公民所应受到的公平待遇和社会保护。其次，要推进平等、规范的就业制度。为了保证新生代农民工社会保障制度的顺利实施，必须消除一切制约劳动力流动的制度性障碍，建立城乡统一、竞争、开放、有序的劳动力市场，完善新生代农民工就业服务体系与管理体系，实现劳动力资源在全社会范围内的合理配置。城市就业政策上应消除城乡差别待遇，保障新生代农民工的平等就业权，规范用工监督机制，强制用人单位与新生代农民工签订劳动合同并享受相应的城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。

（二）加强社会保障的法制化建设和信息化管理

完善社会保障法律体系是保障基本人权和实现社会公平正义的根本保证，因此，建立健全新生代农民工社会保障制度必须加强社会保障的法制化建设和信息化管理。首先，加强社会保障立法工作。修改现行的社会保障法律法规，对具体涉及农民工社会保障问题的法律法规做出明确规定，使其更具可操作性，积极推进社会保障争议仲裁机构的实体化和仲裁员队伍的职业化、专业化建设，完善仲裁程序和各项制度。其次，加强依法行政工作。监管部门要加大依法行政检查和监督工作力度，及时严肃处理侵犯新生代农民工权益的事件，使新生代农民工能获得充分的法律保障。要加大现行相关法律法规的执行力度，对违反相关法律法规的雇主或用人单位，要依法严肃处理，确保新生代农民工充分享受现代社会的社会保障成果。第三，加强社会保障的信息化管理。为全面推进社会保障体系建设，实现社会保障的规范化和制度化，必须充分利用网络技术，加强社会保障的信息化管理，逐步建立起全国性的新生代农民工社会保障网络系统，通过一体化的网络信息技术，实现新生代农民工社会保障在全国范围内的流动、衔接与转移。

（三）多方筹措，建立长效稳定的社会保障基金筹集机制

新生代农民工社会保障是一项系统工程，社会保障基金的来源是社会保障制度顺利运行的基础。由于我国现行社会保障筹资方式的缺陷和社会保障基金的整体短缺，必须拓宽新生代农民工社会保障基金渠道，形成灵活多样的筹资方式，建立长效稳定的企业、个人和国家三方共同承担的社会保障基金筹集机制。首先，国家要做大社保储备基金的规模，在国家层面实现社会保障的可持续发展，从而解决新生代农民工社会保障问题。例如，国家可以调整财政支出结构，提高社会保障支出占整个预算支出的比重，弥补社会保障基金缺口；也可以通过社会捐献、基金的运营增值、彩票收入、税收等方式扩大社会保障基金的来源，实现社会保障基金的保值增值。其次，企业要从个人与企业共同发展的角度出发，实行人性化管理，依法为新生代农民工办理社会保险手续，缴纳社会保险费，最大限度地解决新生代农民工社会保障问题。最后，根据国家、企业及劳动者个人三方共同负担的原则，新生代农民工个人要切实转变观念，正确对待自己的社会保障问题，按照自己的承受能力主动承担相应的社会保险基金份额。

（四）加强教育宣传，提高新生代农民工的社会保障意识

新生代农民工社会保障意识的增强，不仅需要通过教育培训不断提升自身的文化素质和法律素质，而且需要政府部门不断加强对社会保障法律法规的宣传，提高新生代农民工广泛运用法律方式维护权利的能力。首先，要加大宣传力度，努力营造出“人人参与社会保险，人人享受社会保障”的良好氛围。政府部门要充分发挥广播、电视、报纸等新闻媒体的作用，通过多形式、全方位的社会保障政策法规的宣传，提高用人单位执行劳动保障法律法规的自觉性和新生代农民工的参保意识，在全社会形成“社保利我”共识。其次，要加强教育培训，帮助新生代农民工提高社会保障意识。政府部门在重视新生代农民工职业技能培训的同时，也要重视其社会保障意识和法律意识的提高，加大新生代农民工维权培训力度。政府相关部门可以通过定期免费举办社会保障政策法规的讲座和培训等方式，在新生代农民工中普及社会保障知识和相关法律法规，使他们懂得如何运用法律手段来维护自己的社会保障权益。同时，用人单位要对加强对新生代农民工的职业风险、职业病防范、职业健康保护以及安全生产等方面的教育培训，提高新生代农民工预防风险和应对风险的意识和能力。

（五）建立适合新生代农民工特点的社会保障体系

新生代农民工社会保障的制度安排必须考虑他们的新特征和新诉求，按照公平公正的原则，逐步建立起适合新生代农民工特点分类分层实施的社会保障体系。首先，针对屡屡发生的农民工工伤事故以及由此导致的众多劳资纠纷和迅速扩大的农民工职业病群体，政府应加快建立新生代农民工工伤保险制度。其次，针对新生代农民工劳动保护条件堪忧，职业病检查、安全培训落实较差的现状，政府应当积极建立新生代农民工疾病医疗保障尤其是大病保障制度，最大范围的分散由于疾病给他们带来的风险。第三，针对新生代农民工就业状况极不稳定的现状，应加快建立新生代农民工失业保险制度，实行 “现收现付”制，有条件的地方可以把新生代农民工纳入城镇失业保险制度。第四，积极探索适合不同层次新生代农民工的养老保险制度。对于拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位的新生代农民工，可以考虑将他们纳入当地社会养老保险体系；对于无固定职业且流动性较大的新生代农民工，可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由新生代农民工自愿选择，并规定用人单位必须根据新生代农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。同时，要改革现行养老保险转移办法，允许参保的新生代农民工的社会统筹基金与个人账户余额同时转移。第五，针对新生代农民工年轻力壮、流动性太大、工作不稳定的特点，加快建立适合新生代农民工的最低生活保障与社会救助制度。对新生代农民工的社会救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会，可以通过“公共劳动”形式的流动人口最低生活保障制度使新生代农民工通过自己的劳动为城市提供公共服务，并获得能满足最低生活需要的工资或实物。

[1]全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报，2010-06-21.

[2]严新明,杨海芬.新生代农民工社会保障问题及其出路[J].阅江学刊，2011（1）.

[3]刘畅.制度排斥与城市农民工的社会保障问题[J].社会福利,2003(7).

[4]叶明华.深圳惊现两万人退保潮[N].南方日报，2010-01-01.

[5]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002：177.

[6]吴桐.新生代农民工十大最新动态[EB/OL].http://www.banyuetan.org/jrt/110714/47540_7.shtml

[7]董碧水.调查称新生代农民工跳槽频率达到父兄辈近6倍[EB/OL].http://www.china.com.cn/news/txt/2011-02/25/content_21998861.htm

C914

A

1673-1999（2012）16-0046-03

王松梅（1973-），女，河南郑州人，硕士，郑州职业技术学院(河南郑州450121）基础教育处讲师。

河南省科技厅软科学研究项目“新生代农民工社会保障机制创新”（122400430010）。

2012-05-18