我国环境税收体系构建研究*——以西部地区为例

单 杰 李红梅

（西安建筑科技大学文学院 陕西 西安 710055）

我国环境税收体系构建研究*
——以西部地区为例

单 杰 李红梅

（西安建筑科技大学文学院 陕西 西安 710055）

生态环境在人类的生产、生活等方面发挥着不可或缺的作用。我国大部分地区尤其是西部地区的生态环境弥显脆弱。本文从防治生态环境污染、提高资源利用效率以及开发绿色环保产业等多角度阐述了构建环境税收体系的紧迫性。结合我国环境税收制度的现实环境，以我国环境保护事业所涵盖的不同领域为视角，从政府、企业以及社会公众等多个维度，提出了构建我国环境税收体系的思路与建议。

环境税收 西部地区 生态环境 资源利用 环保产业

回首三十年的发展历程，在实现经济空前繁荣的同时，绿色瓶颈亦随之而来。工业化、城市化、国际化的触角已延伸至经济、文化及社会生活的各个方面，基于生态环境“公地悲剧”愈演愈烈。这一经年积累的环境硬伤如若得不到及时、有效的治愈，终将成为中国阔步迈向新的制高点的严重桎梏。值得称道的是，随着人们环保意识的提高，越来越多的群体已加盟到保护生态环境的队伍中——环境保卫战的集结号已悄然吹响……

一、我国环境税收体系构建的必要性及意义

（一）规避风险，防治生态环境污染 我国大部分地区尤其是西部地区的生态环境弥显脆弱。生态环境作为公共物品所固有的公共性和相对稀缺性使然。根据经济学的一般原理，非排他性和非竞争性是纯公共物品的两大特征。将这一理论片面地运用于实践中，其结果是生态环境中的海量资源被肆意践踏。之所以称其为片面，因为生态环境绝非止于公共性这一单纯属性，实践中人们往往忽略了其内含资源的相对稀缺性。以新疆地区为例，目前，全区缺水草场面积达3.5亿亩，退化草场2亿多亩。由于人们过度垦荒、砍挖灌木，造成河流萎缩，间接导致优质高产低地草甸面积缩小20%-30%，草地可利用面积（主要是荒漠草地）比上个世纪50年代减少240万亩。在草地资源总量急剧减少的同时，草地生产力亦呈直线下降趋势——单位面积产草量比上个世纪60年代下降30%-50%，严重者高达60%-80%。基于新疆特殊的地理位置和生态环境，长期超载过牧引致的生态失衡不仅成为本地区经济和社会发展的难以承受之重，且殃及周边地区牧草资源的生态安全。那么，如何最大限度地运用制度设计避免因生态环境的上述特点而带来的高风险，使其既能满足多元的消费需求，又不致伤及生态环境的可持续发展呢？在这方面，环境税收制度为我们找到了一条行之有效的途径，依照法定程序，通过向特定主体征税和补贴等方式使环境成本内在化，对于达致风险最小化不无裨益。事实上，源自福利经济学之父庇古的“税收-补贴”理论，已在以挪威、瑞典等北欧国家为代表的发达国家取得不错的效果。

（二）控制能耗，提高资源利用效率 我国能源资源总量颇丰，各类能源总量均位居世界前列——耕地总面积仅亚于美国、俄罗斯、印度位居第四，矿产资源总探明储量列探花，草原资源仅次于澳大利亚排名第二。我国是一个不折不扣的资源大国，西部地区在这方面的功绩着实可圈可点。以土地资源为例，西部地区土地总面积约为101.32亿亩，占全国土地调查总面积的71.1%。与东部和中部相比，西部牧草地和林地面积占绝对优势，尤其是牧草地面积遥遥领先。成绩虽然可喜，形势依然严峻。一方面，能源总量的富足却在短时期内难以改变人均能源拥有量持续萎靡的事实。以煤炭资源为例，我国储煤量达6000亿吨，居世界第三位，但人均储藏量仅约462吨，远远小于世界平均水平。另一方面，资源利用效率低下导致能耗高于世界平均水平已是人所共知的事实。如中国金属矿山采选回收率平均比国际水平低10% -20%；矿山平均资源综合利用率仅为20%，约2/3具有共生、伴生有用组分的矿山未开展综合利用，尾矿利用率仅达10%。与此同时，每年矿产资源开发过程中的损失总值约780亿元。这些低效耗用能源的做法，对于本就紧缺的资源而言，无疑是雪上加霜。通过增值税、企业所得税等税收优惠措施，鼓励企业采用先进技术，创造条件进行多种资源的集约化开发，营造上下游产业良性互动的良好氛围。

（三）助力创新，开发绿色环保产业 背负着科技进步、创新管理、经济腾飞、生态文明等诸多使命的绿色环保产业，正吸引着来自全球的目光。在人们物质生活日益殷实的当下，绿色已不再是单纯用于表示某种特定色彩的名词，跃然成为一种全新的生活方式，一个主流的价值取向。这一华丽转身引致人们生活方式变迁的同时，正潜移默化地改造着陈旧的企业观念和传统的生产方式——新一轮产业升级呼之欲出。陕西省政府连续投资支持了一大批污水处理、垃圾处理、电厂脱硫和产业结构调整项目。二氧化硫和化学需氧量的排放量亦有条不紊地控制在既定范围内。陕西省绿色环保产业产值列全国第8位，成为清洁发展、绿色发展的生力军。我国绿色环保产业仍在诸多方面亟待改进，目前我国绿色环保产业的龙头骨干凤毛麟角，产品质量堪忧。据统计，在我国现有的3.5万余家绿色环保企业中，80%-90%为乡镇企业，大多数绿色环保设备的技术水平平均落后于西方发达国家20年。在我国现有的绿色环保产品中，35%-40%尚处于国际20世纪70年代的水平。在3000多种绿色环保机械中，约有1/5的产品因性能、可行性及产品结构设计等问题，而遭遇限产甚或淘汰。政府应加快实现从守夜者向干预者的嬗变，运用较为严厉的环境政策，使企业在因购置控污设备而增加成本、雇佣费用的同时，通过技术创新积极组织更有效率的生产，以弥补因前述成本、费用增加而带来的损失。长此以往，中国的绿色环保产业必将实现技术创新、成本低廉、管理高效、收入徒增的多赢格局。

二、我国环境税收制度的优势及问题

（一）我国环境税收制度的优势 （1）完备化的政策配套为环境税收体系的构建提供制度保障。2005年党的十六届五中全会提出加快建设资源节约型和环境友好型社会，2007年党的十七大进一步将其纳入重大国策序列。2009年在国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中规定“加快理顺环境税费制度，研究开征环境税”。2006年《可再生能源法》正式实施，紧随其后分别于2008年修订实施的《节约能源法》，2009年实施的《循环经济促进法》等，充分表明我国开征环境税的研究已经进入政府的宏观视野。（2）绿色化的税费改革为环境税收体系构建积蓄后备力量。出口退税方面，从2004年起，财政部、国家税务总局适时取消和降低了部分高能耗、高污染、资源性（“两高一资”）产品的出口退税率，对部分不鼓励出口的原材料等产品加征出口关税，同时降低部分资源性产品的进口关税。增值税方面，从2001年1月起，对作为节能建筑原材料的部分新型墙体材料产品的增值税减半征收。对各级政府及主管部门委托自来水厂随水费收取的污水处理费免征增值税。消费税方面，2006年进行的消费调整为自1994年以来规模最大的结构性调整，扩大了征税范围，强化了对能源节约和环境保护的力度。资源税方面，提高了煤炭、锰矿石、钼矿石等的资源税税额标准，调整了有色金属、铁矿石的资源税减征政策，对于提高自然资源利用效率，增加地方财政收入贡献良多。（3）创新化的环保产业为环境税收体系的构建注入源源活力。近年来以挽救渐趋恶化的生态环境为起点的税收阳光普照绿色环保产业。1999年至2008年，我国太阳能电池产量的年均增长速度超过100%，近五年来，平均年增速更是达到150%（同期世界光伏产业平均年增速为35%）。这一惠及生态环境和环保产业的环境税改革，终将以新一轮环保产业升级来反哺环境税收制度。

（二）我国环境税收制度存在的问题 （1）环保投入占比有待增加。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善。发达国家在上个世纪70年代的环境保护投资已占GDP的1%-2%，其中美国为2%，德国为2.1%。纵观我国的环保投入，近年来虽呈逐年递增之势，占当年GDP的比重却始终难有起色。陕西省的情况与前述全国的总体现状一样。究其原因，与当前匮乏的投资渠道不无关系，过分依赖政府财政拨款的环保投入，对于遏制渐趋严峻的环境态势、弥补巨大的资金缺口难有大为。故此，科学界定中央与地方的环境事权，加强企业环保投入责任，完善多方参与机制实为现实之需。（2）排污收费体系尚需健全。排污收费制度对于规制污染行为、补偿环境侵害、筹集防治资金发挥着重要作用。然而，历经30余年的风雨洗礼，鲜有改进的排污收费制度在风起云涌的改革浪潮中弥显守旧，其弊端正逐一暴露出来。首先，排污收费的实体规定不合时宜。理论上讲，排污收费至少应不低于用于污染防治的各项费用加总，否则污染者宁愿缴纳排污费，也不积极开展污染治理。虽然2003年实施的新《排污费征收使用管理条例》改进了仅针对超标排放收费而无视未超标排污行为、过分强调浓度超标而忽略总量超标，以及有碍公平竞争的单因子收费等方面的问题，但在实际执行中仍难以摆脱收费标准过低的窠臼——目前的排污收费标准仅相当于污染治理实施运行成本的50%，某些项目甚至还不及10%。更有甚者将已缴的排污费转嫁，作为产品价格的组成部分，最终由消费者埋单。这种欠量收费和费用转嫁的做法极易导致“污染者受益”怪象的出现。其次，排污收费的征管体制未尽人意。新《条例》中关于“排污费应纳入财政预算，并列入环境保护专项资金进行管理”的规定，在加强环境保护、大举防污控污方面增色不少，然而这一专项资金片面重视污染的末端控制和治理，而对于源头防范却鲜有作为。与此同时，受制于收费所固有的随意性、分散性等先天短板，讨价还价、随意拖欠、地方保护等不良现象屡见不鲜。此外，因征收对象所属地域与环境污染所及地域不相一致而出现的征管“真空”亦不在少数。这些广为诟病的征管现状如若无法得以及时、有效地完善，终将成为我国环境税制体系构建的阻碍。

（三）我国资源税收制度不完善 随着经济改革步伐的加快，资源税制问题逐渐浮出水面。（1）单一的目标定位引致资源调控作用的渐趋式微。组织财政收入作为税收的主要目的，除过这一点外，资源税在很长一段时间内仅被视为级差调节的手段，从这一基点出发，固然能够在一定程度上缓解因资源禀赋差异而造成的开采者之间不公平，为其平等竞争创造条件。过分注重资源禀赋，漠视其对于环境保护的本源价值，势必难以真实地将资源开采的外部成本内在化，相应地遏制资源浪费、促进资源可持续利用的宏伟夙愿亦将化为乌有。（2）偏低的单位税额加剧代内与代际的双重不公。以1994税制改革为契机，我国资源税的征税范围实现扩容，税收收入与日俱增。然而，从资源税税额在财政总收入的占比及其年增长率情况看，形势不容盲目乐观。以陕西省为例，2000年至2004年间，资源税占地方财政收入的比例始终在1%-2%之间低水平徘徊，这种难以反映资源使用成本的税制设计为漠视生态环境而随意开采埋下了隐患，随之而来的是后代利益受损而产生的代际不公。2006年至2008年间，资源税的增速放缓，占地方财政收入的比重亦相应受挫，不得不承认资源税对于资源的调节作用正在减弱，资源富集区的地方利益亦由此受损。按照经济学的基本原理，在开放环境下，资源税或使用费应该与该资源产品的稀缺程度正相关。以石油资源为例，同期国际原油价格持续走高，国内原油资源税却鲜有变化。近年来我国主要石油公司如中石油集团公司的总利润持续增至千亿元。除过部分垄断利益外，主角当属资源税，这些原油资源税已转化为石油公司的利润，被其投资者收入囊中，外国投资者因其海外上市而赚得盆满钵满，我国政府和国民却并未因此而获益，甚或给予财政补贴。其结果是在有欠合理的利益分享机制和稀缺资源的易耗属性等方面的合力作用下，代内不公与代际不公的危险系数将呈几何级数增长。

三、我国环境税收体系构建的政策建议

（一）以投资促保护，建立多元环保筹资机制 （1）政府方面。政府作为生态环境保护的指引者，应着力从以下方面入手：第一，拓宽投资渠道，弥补环保企业作为技术密集型企业所乏力的资金缺口。通过增加投入，加强现行排污规费环保资金专户的使用管理，改变当前排污专项资金舍本逐末的现状，将资金更多地投向污染源头的防范方面，强化开发节能技术和可再生能源技术，避免重蹈西方国家“先污染后治理”的覆辙。通过发行国债继续给予倾斜扶持政策，支持生态建设和污染防治项目，应进一步加大国债用于环保与生态建设方面的力度，实现我国生态环境的可持续发展。通过政策优惠，大力吸引民间投资和外商投资，鼓励非公经济入驻该领域，统筹规划。第二，明确环保事权，提高地方政府参与生态环境保护的积极性。一方面，作为公共物品和公共服务的提供者，政府应明确定位，审慎界定投资范围，严防与民争利现象的发生。另一方面，严格遵循经济学关于公共物品事权划分的一般原理，即根据公共物品的受益范围划分收支。对于全国性的公共产品，中央政府负有义不容辞的责任；对于地方性的公共产品，地方政府责无旁贷；而基于某些公共产品的外溢性所产生的溢出效应，其财政收支宜根据受益比例在中央与地方之间进行科学、合理的划分。为此，在健全转移支付制度的同时，建议适当放权给地方，如西部地区多为资源大省，同时又是经济小省，适度的税权下放，不仅能为地方经济带来勃勃生机，还能提高地方政府运用资源税收资金改善当地生态环境的积极性，也能使当地非资源型产业熠熠生辉，并能遏制因过度依赖转移支付而可能出现的权力寻租现象。（2）企业方面。就企业而言，应遵循激励支持与约束限制相结合的原则，根据庇古税“污染者付费”理论，直接削减企业生产经营引发的污染，并根据污染程度补偿其所造成的生态损失。当地政府可以3-6个月为基期，对企业的排污行为和环境改善状况进行考核，并将考核经常化、制度化。情况好转者，可给予一次性行政奖励；改观者，对其加强舆论宣传的同时，应适时给予一定期限的财政补贴；不改者，在如数收取环保规费及滞纳金的同时，给予严厉的惩罚措施，提高其排污成本，并辅以卓有成效的榜样宣传，逐步规范处罚机制。（3）公众方面。庇古税隐含的产权界定前提是：国家是环境所有权、使用权、收益权等所有产权的集大成者。在环境产权合一且均属国家的情况下，“污染者付费”是必然的原则。然而根据科斯定理，环境产权在国有框架下仍可继续分割，故而可形成内容迥异的税收方案。这些迥异的税收方案在不同的现实约束条件下，其实施绩效往往差异良多，而“污染者付费”只是这其中的一种，并非放之四海而皆准。如在中国东富西贫国情约束下实行由消费者付费，既有助于调整东西部地区的收入分配差距，解决西部地区的贫困问题，在减少缴费成本、提高环境保护绩效方面亦能大放异彩。因此，从社会公众的角度看，不应拘泥于庇古思维，而应综合把握“污染者付费”和“受益者付费”两大原则。

（二）以保护促利用，改革现行资源税收制度 （1）扩大征收范围。综观各国资源税的征收范围，其税目涉及矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源、海洋资源、地热资源、动植物资源等。仅就力促资源能源的节约利用这点而言，狭窄的征收范围显然难尽其能。秉承节约、利用资源能源这一原则，建议将目前已进入国家立法管理视野且再生能力已难以修复的资源能源，如森林资源、草场资源以及水资源等，纳入资源税的征收范围。同时，依照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，将现行的耕地占用税、城镇土地使用税及土地增值税适时并入资源税。（2）改革计税方式。当前资源税中绝大多数税目所适用的从量计税方式，无从体现资源能源开采的外部成本和市场价值，在如此现实语境下，最起码的成本补偿都难以兑现。改革单一的从量计税方式已成为当下迫在眉睫的课题，建议采用从量计征与从价计征相结合的方式，使开采者能够有的放矢，从自身利益及市场需求出发，合理开采资源能源，提高开发利用率，从源头控制税款流失。西部地区资源税改革推广至西部12个省份，并延续对国家鼓励类产业的企业所得税优惠。在保留原有税收优惠的同时，煤炭、原油、天然气资源税从价计征，这对于促进资源能源的合理开发和利用，优化产业结构升级意义非凡。（3）提高课税标准。基于资源能源的稀缺程度、能否再生、效用价值以及环境危害等方面的考量，重构资源税课税标准，一方面，矫治畸低的资源能源价格，理顺价格体系。另一方面，可根据上述课税标准，对这些资源能源实行差别税率，确保生态补偿与修复成本及时到位。这不仅能为地方经济带来勃勃生机，还能提高地方政府运用资源税收资金改善当地生态环境的积极性，也能使当地非资源型产业熠熠生辉，并能遏制因过度依赖转移支付而可能出现的权力寻租现象。

（三）以利用促发展，完善环保产业财税政策 产业的勃兴离不开相关政策的配套支持，环保产业也概莫能外。从高等院校和科研院所看，应制定有利于研发、生产、销售控制源头及全程污染、以最小资源获最少污染以及可实现资源循环等新技术、新产品的配套财税政策。从环保企业看，应下大力度打造“以企业为主体，以市场为导向，产学研相结合”的技术创新体系，通过绿色补贴及其他财税优惠政策加快环保产业发展，并重点支持具有自主知识产权的环保技术和环保产品。从各级政府看，积极制定扶持环保产业发展的产业倾斜政策，包括政府投资、信贷优惠、出口退税、高新产品减免税、鼓励进入高科技园区等；制定有利于传统制造业向环保技术产业改造升级的优惠借贷政策，通过低息、无息及贴息贷款等优惠政策，助推产业全面升级。

［1］梁丽：《我国开征环境税：源起、机理与模式》，《财经问题研究》2010年第9期。

［2］梁云凤：《绿色财税政策》，社会科学文献出版社2010年版。

［3］韩利琳：《中国西部生态环境安全风险防范法律制度研究》，科学出版社2009年版。

［4］武亚军：《转型、绿色税制与可持续发展》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第1期。

［5］马中、蓝虹：《贫困约束下对消费者征收环境税的绩效分析》，《复旦学报（社会科学版）》2005年第2期。

单 杰（1981-），女，四川宜宾人，西安建筑科技大学文学院讲师

李红梅（1971-），女，陕西渭南人，西安建筑科技大学文学院副教授

*本文系国家社科基金项目“完善我国主要矿产资源开发的税制研究——以陕北地区矿产资源开发为例”（项目编号：08XJY029）及陕西高校哲学社会科学特色学科建设项目“陕西生态文明建设研究”的阶段性成果

（编辑 梁恒）