互联网信息安全监管现状与对策分析

张 博

随着现代化信息技术的不断提高，我国互联网发展规模不断扩大，越来越多的人把网络联系作为交流的主要手段，在网上购物、交友、聊天、工作、学习等等。然而，互联网在带给人们便利的同时，也催生出一系列的网络危害，诸如个人隐私的泄漏，色情、低俗的网络文化传播，黑客、病毒的攻击，各类不良信息、虚假广告泛滥，一些不法言论也随之而来，严重威胁到国家安全。

2012年第29次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2011年12月底，中国网民规模达到5.13亿，全年新增网民5 580万，互联网普及率达到38.3%［1］。互联网的广泛应用，一方面加快了国民经济的发展，推动了社会和科技水平的进步，另一方面也带来诸多信息安全方面的问题，网络信息侵权、信息渗透、信息污染乃至信息犯罪屡见不鲜。我国80%的网民年龄在35岁以下，其中80%的网民具有大专以上文凭［2］，而这些人又恰恰是社会建设的主力军，如何为数亿网民提供一个绿色、文明的网络环境是政府必须面对的新课题。要净化网络环境，让互联网信息更好地为人类发展服务，就必须对网络信息进行监管。

一、我国互联网信息监管现状及存在问题

（一）管制机构众多，权责不清

我国政府缺少一个统一的机构来负责网络管制工作，很多机构都具有网络管制的职能。从中央来看，很多部门都拥有网络信息的管制权力，各类管制机构的运行方式也非常复杂。1993年成立了国家经济信息化联席会议，而后在1996年转变为国务院经济信息化领导小组，具有一定的网络管制职能。1998年3月成立了信息产业部，把电子产业部与邮电部和信息化领导小组都合并进来。至此信息产业部具有互联网管理与经营的权力，成为了网络信息的主要管制机构，具有对电信与信息服务市场进行监管的权限［3］。

除了信息产业部外，我国还有另外一个重要的网络信息管制机构，就是成立于1991年1月的国务院新闻办，它的主要职责是对网络新闻和其它各种网络内容的管制，从而与信息产业部形成了一定的分工，一个负责新闻和网络内容监管，一个负责网络基础建设与运行管理。当然，两者对网络信息的管制都有一定的职责。

2011年5月，经国务院同意，在国务院新闻办公室加挂互联网信息办公室牌子。国家互联网信息办公室的主要职责包括：“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划，协调有关部门做好网络文化阵地建设的规划和实施工作，负责重点新闻网站的规划建设，组织、协调网上宣传工作，依法查处违法违规网站，指导有关部门督促电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理和服务机构等做好域名注册、互联网地址(IP地址)分配、网站登记备案、接入等互联网基础管理工作，在职责范围内指导各地互联网有关部门开展工作。”［4］具体分析其职责，新闻文字类以前是由国务院新闻办公室负责，影音的审发是由广电局负责，游戏和出版类则是由文化部和新闻出版总署负责，而现在这些职责都统一纳入到互联网信息办公室负责。这标志着我国互联网“政出多门”的管理体制得到一定程度的整合，针对网络信息的监管迈出了坚实的一步。

（二）管制法规缺乏权威性，标准模糊

立法是网络信息管制的主要手段。为加强网络信息管制，我国自1994年发布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》以来，又陆续出台了《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网信息服务管理办法》《电信条例》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》《关于维护互联网安全的决定》等60多部针对网络信息监管的法律法规，其中2000年9月颁布的《互联网信息服务管理办法》是一个基础性文件［5］。

这些制度的建立为我国处理网络信息的相关问题提供了大量的法律依据，另一方面，虽然建立了这么多的法律法规制度，但严格意义上的关于网络信息监管的法律却没有。目前作为网络监管依据的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》与《治安管理处罚法》的某些规定相冲突，以致在实际的执行中经常招致非议和质疑。因此，现存这么多法律法规都存在着层次低、缺乏协调性的问题。

网络信息监管制度不够完善的另一个方面表现在，很多规章制度的界定不够明确。比如《互联网信息服务管理办法》中的第十五条第七款，针对提到的淫秽色情信息没有做明确的界定，从而在实际操作过程中不具有严格的操作性。

（三）管制过程政府强势主导，社会参与有限

目前，网络信息的监管中政府的管制功能突出，而广大网民和互联网信息提供服务商参与度不高，处于被动状态。监管虽然需要权威性，但不一定非要由政府来出面，网络监管的治理不应只包含公共部门，也包括私人机构。在这种政府机构强势主导下，整个监管过程主要表现在政府单一控制，有关部门责任繁重，而网民和服务商的参与积极性不高。这种治理结构性的失衡，将在很大程度上影响我国互联网信息安全监管的发展。

当前关于网络信息安全主要分两个主题进行探讨，一个是着重探讨网络安全和网民个性化之间的矛盾，另一个着重探讨信息监管与个人隐私之间的矛盾，网络“实名制”的实行过程中也涉及到这两个问题。重点突出了网络安全和信息监管的必要性，但对网民个性化和个人隐私权方面的探讨还有待加强。

（四）管制效果难以持续

在政府和广大群众的共同努力下，当前网络环境得到很大改善。但是，网络上出现的一个怪现象不容忽视，就是当对某些问题加大管理力度时，很快此问题就会从网络上消失，甚至一些网站都关闭整改，而一旦放松监管力度，这些不良信息就雨后春笋般迅速冒出来。互联网监管长效机制的建设亟需加强，以打破这种“一抓就死、一放就乱”的模式［6］，从而保障我国网络信息的安全。

二、网络信息安全监管任重道远

我国网络信息安全涉及到方方面面，甚至关涉到国家主权与社会稳定，尽快完善监管体系目前尤显必要。

（一）完善行政手段，统一监管机构

随着社会发展与社会环境的复杂化，各种突发事件频发，网络安全事件亦如此。需要建立统一的专门进行互联网络信息管制的机构，赋予其充分的自主权力，实现管制机构统一，尽量减少权力的冲突，充分做到令行禁止，化解突发风险。同时组建智囊团，在机构行使权力的过程中给予智力支持。智囊团队人员应由技术、经济、法律等方面的专家组成。

另外，其他各管制机构应尽量减少制定各部门的规章文件，将传统的法律适用于互联网，从而避免各部门形成“百花争艳”的管理模式。当前我国互联网飞速发展，各种新问题争相而来，可能导致传统的法律法规无法适用这些新的情况，这就需要修订或制定新的法律法规，最好是由一个部门来统一制定，以防止内容重复和管理部门职责界限模糊等问题发生。

（二）完善法律手段，加强法制建设

从网络立法现状来看，我国现行网络法律法规很多，但大部分都是由各部门制定的“条例”、“办法”等，其特点是立法的层次较低，相互之间缺乏协调性，从而导致法律的权威性不够，执行不畅。因此，我国网络信息监管立法应考虑制定一部网络信息监管法典，并制定各种具体的管制法律法规予以辅助，共同构成网络管制法律体系。

从网络立法形式来看，首先，制定一部网络法典，权威而详细地规定各类行为规范和权利义务关系。其次，在传统的法律法规中嵌入有关网络内容的规定。再次，制定与网络法典配套的各种法律法规，对其做出实施细则，最终形成一套以网络法典为核心，以传统法律为补充，以部门规章为实施细则的完整的法律体系。

从网络立法内容来看，如何界定信息内容是否违法是一个问题——哪些信息会危害国家安全，哪些信息是淫秽信息，哪些是垃圾信息等等。另一方面，界定主体的行为违法或犯罪责任所承担的程度也是一个难题，例如制作、发布和传播一些不良信息是违法行为，那么浏览、下载此类信息算不算违法行为？这些都是在制定法律法规时应注意到的问题。

（三）政府主导监管，社会组织和公众积极参与

网络的开放性决定了政府不可能对互联网信息进行全方位的单独治理，只有调动网络中的不同主体积极参与到监管治理中来，管制制度才能得以顺利执行。我国在2002年制订了 《中国互联网行业自律公约》，2004年成立了 “违法和不良信息举报中心”，说明政府在调动社会组织和公众参与积极性方面在做努力，正逐渐形成一种互联网信息多元主体的管制模式。另一方面，政府应多借鉴国外的一些好的监管模式，在网络信息治理中尽可能减少一些不必要的管制，充分发挥多元主体的创新精神，以吸纳更多的企业、非政府组织和社会公众加入到网络信息监管中来。

（四）增强网络监管的可持续性

1.加强制度建设，完善监管体系

我国已制定了很多关于网络监管的法律法规，就这些制度的内容来看，主要管制范围皆集中在新闻信息、电子公告、网络出版等领域，主管部门也由原来的国务院新闻办、信息产业部、新闻出版总署以及文化部等几个部门集中到国家互联网信息办公室。机构上的统一更利于简化办事流程、提高办事效率。此外，政府还专门成立了相关的举报部门和监管部门，以便及时处理出现的不良网站和信息。制度体系的建设在一定程度上遏制了不良信息的传播，但是相关监管制度体系仍存在很多漏洞，需要政府出台更有力的、更具有协调性、权威性的法律法规，并形成长效机制。

2.加强技术监管，调动电信运营商参与积极性

电信运营商是最了解网民、最直接和网民交流的人，政府在对网络监管的过程中不应仅把其看作是提供互联网链接的角色，而应调动其积极性，使其积极参与到网络监管中来，在技术层面上加强对网络不良信息的监管、过滤和屏蔽，从而从源头上杜绝不良信息的传播。2004年9月，中国电信部门推出了“绿色上网服务”，深受广大用户的欢迎。此项业务主要是通过内容过滤，禁止或限制用户访问黄色、暴力、反动等不良网络信息，它利用互联网控制技术来实现对用户访问内容、时间、端口等的控制，从而为用户提供一个健康、安全、文明的网络环境。2012年4月，中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司三家基础电信运营商企业负责人分别针对网络谣言发表谈话，表示坚决贯彻落实有关部门治理网络谣言的部署安排，采取有效措施来遏制谣言的传播，努力为网民提供优质、高效、安全的电信服务，营造文明健康网络空间。社会信息化飞速发展，网络技术日新月异，政府应该与各电信运营商建立长期的合作机制，为网民营造一个安全、健康、文明的网络环境。

3.加强宣传教育，彻底切断非法利益链条

一方面要加大宣传力度，让人们深切感受到网络不良信息可能对自己和孩子带来的危害，主动远离不良信息。通过宣传还能提高网民对维护网络信息安全、净化网络环境的责任感，发现不良信息时能及时主动上报，长此以往会进一步压缩利益链条的生存空间，从根本上解决“一抓就死、一放就乱”的恶性循环。

另一方面，“一抓就死、一放就乱”的情形之所以会出现，归根结底还是由于利益的驱使。每次互联网信息整顿过后，很多人为利益铤而走险，使暂时被割断的非法利益链条很容易再次连接起来，这是网络信息监管中最为棘手的问题。多方治理，提高利益链条的生存成本，压缩其生存空间，使其在无法牟利或利润微小的情况下主动放弃，这样才可能彻底切断非法利益链条。

互联网已渗透到我国社会生活、政治经济、体育文化等各个领域，成为国家基础信息网络不可分割的一部分，我国信息网络监管也已经有了一套相对成熟的模式，但由于起步较晚，相比发达国家的监管模式来说还存在一些不足，管制机构、制度建设和管理模式等都亟待完善。今后应进一步加强统筹协调，在确保基础信息网络和重要信息系统安全的基础上广纳群众意见，调动网民和电信运营商的参与积极性，共同打造文明、健康、向上的网络环境。

[1]中国互联网络信息中心.第29次中国互联网络发展状况统计报告[R].2012.

[2]彭章燕.信息安全呼唤有效监管[J].中国电信业，2011（1）.

[3]任丙强.我国互联网内容管制的现状及存在问题[J].信息网络安全，2007（10）.

[4]国家互联网信息办公室设立[DB/OL][2011-05-04].http：//www.ce.cn/xwzx/gsz/gdxw/201105/04/t20110504_22399182.shtml.

[5]秦颖慧，秦潇.论网络监管法律制度的完善[J].中共银川市委党校学报，2011（13）.

[6]孙龙，任丙强.当前我国公众网络安全意识与互联网监管模式创新研究[J].科学决策，2011（7）.