当前城市救助站工作面临的困境与对策

刘海彬

当前城市救助站工作面临的困境与对策

刘海彬

结合近年来城市救助站的工作实际，分析社会救助工作中存在的诸多问题，提出了解决问题的相关对策建议。关键词：社会工作；社会救助；救助站

2003年6月20日，我国颁布和实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，这标志着我国在发展和完善社会救助制度、促进社会救助专业化、人性化上有了很大进步。然而，经过多年的实践，我们的救助管理工作已不能适应新的要求，面临许多的困境，存在诸多的不足。本文拟对城市社会救助工作中遇到的困境展开分析，并提出相应的对策。

一、当前救助工作所面临的困境

（一）社会工作的专业化程度有待进一步提高

随着《救助管理办法》的实施，救助站的职能从收容遣送转变为救助服务，这对救助管理提出了更高的业务技能要求。救助站在向受救助者提供基础保障的同时还要实行有效管理与服务，它包含了针对受救助人员的不同情况进行生活资助、法律援助、医疗服务、心理辅导等工作。这些新的服务内容对救助站工作人员提出了更高的要求，首先是要迅速实现由管理到服务的观念转变，其次是服务内容与服务方式的转变，第三是需要具理学、法学、管理学、医学等多个学科的知识与技能。虽然救助站也开展了大大小小多层次、多方面的培训，但是，由于一线工作人员多为原民政工作人员，缺乏科班出身的专业人士，相关专业知识素养不足，所以在专业化服务方面还存在一定的差距。

（二）缺少可操作性的甄别标准与方法

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定，救助站的救助对象是指“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”在向救助站提出救助申请时，求助者应提供居民身份证或者能够证明其身份的其他证件、本人户口所在地、住所地的证明、是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养的证明等。这种规定对于确定求助者的身份与求助资格是必要的，但在实际工作中比较难以操作。

笔者根据郑州市救助管理站的管理记录，将流浪乞讨人员大体分为6类：（1）流浪儿童。（2）成年流浪乞讨人员。 （3）老、弱、病、残、孤人员等。 （4）进城打工人员。（5）要钱不要饭的职业乞讨人员。（6）跑站骗票人员［1］。这些人员数量庞大，成分复杂，甄别难度极大，他们几乎都不能提供证明身份的各种证件与说明其经济状况的资料，能否给予救助基本上由工作人员根据求助人员外部特征及自述情况，依靠自己对政策的理解与工作经验做出判断，这样一来，漏判与误判就在所难免。具有可操作性规章的缺失使得工作人员无法准确筛选被救助对象，难以将有限的救助资源用到最需要的人身上，造成了救助资源使用的低效率。在目前的求助对象中，完全符合《实施细则》规定的人很少，临时性遇到困难来求助者多，职业乞丐多。部分职业乞丐更是将救助站当作免费食宿点，成为辗转在不同城市救助站之间、反复接受救助的“跑站”乞丐。救助站则成了这部分人员的流动福利院，失去了救助功能，造成了救助资源的浪费。

（三）社会配套体系不完善

救助站只是整个社会福利体系中的一个环节，它的良性运行需要其他各个环节的配合支持。然而，由于中国社会福利体系发展的不完善，造成救助站在很多方面孤军奋战，常有孤掌难鸣之感。

一是救助站的出口狭小，很多救助对象“送不出去”。具体表现为：（1）受助对象返家难。不少流浪的盲、聋、哑，痴、呆、傻、精神病人和无家可归者不能提供任何信息，无法联系家人。（2）某些家庭故意遗弃残疾儿童和危重病人，置亲人死活于不顾，救助人员难以联系到他们的家人，即使联系上，有的家庭也拒绝认领和抚养，难以交接。（3）有些受救助者的情况复杂，如精神疾病、身体疾病或残疾等，超出了救助站所能处理的能力，但没有其他的机构愿意接受，无处转接。由于没有出口，一些被救助者长期滞留救助站，远远超出了《实施细则》规定的救助期限，占用了大量资源，影响到救助工作的持续开展。

二是短期救助无法解决再次流浪。不少老年人、残疾人和一些缺乏劳动能力的人，由于各种原因，缺少生活来源，靠乞讨生活，他们需要的是一种比较稳定可靠的收入。救助站只能给予其临时性帮助，并有严格的时间限制，能够提供的物质救助条件也有限，无法从根本上解决其生活问题。出了救助站，他们的生活马上回归到原有的轨迹。单靠救助站的努力，无法防止流浪乞讨者出站后再次流浪，难以达到社会工作“助人自助”的目标。

三是对于部分涉及违法的现象缺乏适用的法律法规。其一，缺乏应对职业乞丐的法律规定。职业乞丐以乞讨作为敛财手段，他们的要求不是解决温饱问题，而是每天乞讨而来的较高收入［1］。他们不仅影响市容市貌，而且其行为已经涉嫌欺诈。但由于缺少针对性的法律法规，对他们的管理处于法律盲区。救助站与其他公共管理部门对此缺乏管理的法律依据和管理手段。其二，部分流浪儿童和残疾人受到不法人员诱骗控制，救助部门对此无能为力。其三，受助对象一旦在站内遇到意外事件生病、致残或致死，救助站将面临被起诉的不利局面。如上情况，使得救助工作常常陷入困境。

四是被迫扩大救助范围，成为某些单位的“善后机关”。公安部门常把一些有轻微违法行为的人员、自杀自残人员、上访人员送到救助管理站，某些医院则将付不起医疗费用的危重病人往救助站一推了事。救助站的大量资源被用于超范围的救助活动中。

（四）资金不足

《救助管理办法》规定：“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”实际运作中，对于城市流浪乞讨人员的社会救助所需的资金，主要由地方财政负担，属于地方责任，这就使得救助工作的开展受到当地经济发展状况与财政收入状况的极大影响，客观上造成了各地救助工作条件与水平的较大差异。

救助站是一个全额拨款的事业单位，站内没有任何收费项目和创收来源，经费依靠财政拨款。财政拨款具有预算的硬约束，很难依照救助任务的多寡而灵活增减，客观上制约了救助工作的更好开展。另一方面，当前社会上的流浪乞讨人员在不断增加，数量庞大，来源又复杂。随着救助站工作定位从收容遣送到救助服务的转型，救助工作的内涵不断扩充。面对庞大的救助对象，现存的救助资源显得捉襟见肘。

二、走出困境的对策思考

（一）多管齐下解决专业人才不足的问题

其一，落实中央精神，大力发展社会工作专业教育，依托高校的师资与教育资源，培养大批具有较高理论水平与实践能力的社会工作专业人员，充实社会工作队伍。目前大约有200所高校与科研机构设有社会工作本科专业，每年培养万余名社会工作专业学生，这对于庞大的社会救助工作需求是不够的，还应继续加强社会工作专业教育。同时，国家应在社会救助系统内开设社会工作专业岗位，结合社会工作师资格考试，逐步做到持证上岗，以此加强救助工作的专业化趋势。

其二，加强对现有民政部门从业人员的业务培训。加强对现有人员的培训，引进现代社会工作的理念与价值观，加强社会工作实务技能的培训，尽快实现向现代专业社会工作者的转变。这是壮大救助社会工作专业队伍最快捷、最具可行性的方案。

其三，面向社会，招募大批具有法学、医学、心理学与管理学等专业知识的人员进入救助系统工作，可以迅速缓解救助工作中专业人士急缺的状况。

其四，向社会广泛吸纳卫生、法律、心理等专业志愿者加入救助管理站工作。志愿者的加入可以使救助管理工作更加温情和高效，也能极大提高社会的公益水平与社会道德水准。

（二）加快救助法律法规建设，完善服务细则

为确保救助服务的针对性和有效性，必须抓紧制订相关法律法规，完善各项服务细则。针对所遇到的问题，目前要重点抓紧完善以下四个方面的工作：

一是加强救助法律法规建设。制订更具操作性的流浪乞讨人员甄别办法，让救助工作人员在甄别流浪乞讨人员、杜绝提供超范围救助时有法可依。制订适应救助站工作的针对职业乞丐的处理办法。制订明确的救助期间受救助人员意外事件处理办法，明确事故的鉴定、责任归属、处理程序、处理办法等。

二是限制对有劳动能力的流浪者的救助，要求有劳动能力者以劳动换报酬。据统计，在目前接受救助的人员中，60-90%处于 18-20岁［2］，都具有劳动能力。我们可以借鉴国外的相关处理方法，限制对有劳动能力的流浪乞讨者的救助，要求他们必须用自己的双手养活自己，以劳动换报酬。考虑到这些人员多数文化水平较低，缺少谋生技能，政府可以建立一套公共劳动形式的救助体系，即政府和管理部门提供一些如清扫街道、运送垃圾、环境卫生、公共服务等不需多少技能的公共劳动机会，引导、劝导有劳动能力的乞讨人员放弃乞讨，从劳动中获得报酬，维持自身生活所需。

三是严厉惩治诱骗操纵流浪儿童与残疾人乞讨的违法犯罪行为。救助站应加强与公安机关的配合，加强对流浪乞讨人员的监控，对于参与组织、胁迫他人行乞的行为依法予以坚决打击。

四是明确界定救助对象的标准，明确划分救助各相关机构的责任。救助站应有权拒绝其他机构送来的属于超范围的救助人员。明确公安、城管、民政、卫生等部门的工作职责，设立专门机构加强协调，既防止职能部门相互推诿扯皮，又可以整合资源，有效治理流浪乞讨问题。

（三）加强网络信息平台建设

要建立全国性的救助信息网络平台，实现救助信息互通共享，曝光跑站骗取救助者。对于被救助者，其档案应包括个人信息及被救助情况，全国所有救助站可实行联网查阅。迅捷通畅的救助信息互通平台，可以有效减少救助资源的浪费，提高救助站工作效率，使那些真正需要救助的人得到更好的救助。

（四）完善农村社会保障体系

建立健全农村养老、医疗保障制度，提高最低生活保障水平，从源头上减少流浪乞讨人员。目前城市中的流浪乞讨人员绝大多数是来自农村的无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的“三无”人员。建立健全农村社会保障体系，可以将这部分人纳入社会安全网，保证其基本的生活需要，减少城市内救助系统的压力。

（五）多元化筹措工作经费

政府要加大对于救助工作的财政投入力度。政府是社会救助工作的主要组织者与救助资金主要的提供者。中央政府应承担更多的财政投入责任，加大对地方救助工作的补助力度，减少各地救助工作水平的差异。地方政府作为救助资金的主要提供者，应根据救助对象规模的变化与救助水平的提升，及时调整财政投入的力度，为救助工作的进一步开展创造更好的条件。

政府在加大财政投入的同时，应积极吸纳社会慈善捐助资金。扩大福利彩票公益金中投向社会救助领域的比例，积极向社会募捐等。应向社会广泛宣传，请热心市民不要直接给予乞讨者现金，将善款集中捐献到特定民政部门，再统一拨付到救助站，用于对流浪乞讨人员的救助。对市民的善款，应加强管理，定期向社会公布善款的数量、去向与用途，接受社会的监督。

[1]齐建辉.职业乞讨亟需治理[J].社会福利，2010（2）.

[2]甘南鸠.救助管理问题的反思[J].社会工作，2005（6）.

C916.2

A

1673-1999（2012）04-0061-03

刘海彬（1976-），男，河南新乡人，硕士，河南财经政法大学(河南郑州 450002）社会学系讲师。

2011-12-07