乡镇政府权威重塑的对策研究

宋艳兵

乡镇政府权威重塑的对策研究

宋艳兵

乡镇政府与农村社会的紧密联系，很大程度上是通过权威关系体现出来。分析了乡镇政府权威流失将产生的后果，从乡镇政府形象建设、职能转变、文化建设、权力重构等方面探讨了重塑乡镇政府权威的对策。

乡镇政府；政府权威；政府形象；政府职能；政治文化；授权；民主

乡镇政府作为直接面对农民的政权组织，它的职能本质上是服务于农村经济社会发展的，应该在新农村建设中发挥重要作用，但事实上却没有发挥出应有的作用。这与乡镇政府权威的流失有很大关系。

一、乡镇政府权威流失的后果

（一）政权根基动摇

国家正式产生后，将政治权力授予政府，产生的影响力就是政府权威。政府权威是政府推行政策并发生效果的关键因素，是经济发展不可缺少的支持力量，是社会秩序得以维系的必要机制。一个没有权威的政府必然会丧失其公信力和社会成员的支持。对主导农村发展的乡镇政府来讲，其权威也是不可少的。解放后，党和政府在人民群众中威信很高，基层政权非常稳固。但随着改革开放的推进，乡镇政府的某些职能已经不能适应农村社会发展和农民群众需要，加之乡镇政府某些领导干部的一些“失范”现象的大量存在，大大地降低了乡镇政府在群众中的威信。这种情况下，乡镇政府现存权威必然产生危机，也就必然动摇乡镇政府的政权根基。

（二）基本职能弱化

乡镇政府权威是其职能实施的前提条件和基本动力。首先，没有权威作为前提，乡镇政府职能的实施也就失去了可能性，再好的政府职能也会失去原有的意义和价值。其次，社会意识是受社会存在决定，但社会意识对上层建筑具有强大的能动作用。权威是由群众的社会意识给予形成的，因此乡镇政府权威是构成乡镇政府职能实施的重要动力。再次，乡镇政府职能的实施需要一个和谐的环境，而和谐的环境不是政府一方能够构建起来的，需要群众的支持。缺失权威的政府，创建和谐社会环境就会成为一句空话。最后，乡镇政府的职能具有地方性、特殊性和具体性，这些特性需要获取群众的信赖与支持，这种支持是要以权威为基础的。

（三）引发认同危机

政治认同是现代民主的一个重要理念，指的是人们在社会政治生活中所产生的一种感情和意识上的归属感，是把人们组织起来的重要凝聚力量［1］。对乡镇政府而言，就是人们对于政治主体、政治过程、政治产品的认可与支持。政治认同作为政治态度的一个重要方面，与政府权威有着密切的关系。当乡镇政府权威高时，农民对乡镇政府的政治认同度也很高，受到的支持及自身的行政能力都很强。乡镇政府权威低，获得的认同程度也就比较低，预示着乡镇政府将受到很大的挑战。

（四）增加维稳难度

农村稳定是经济发展的基础，乡镇政府的维稳能力关系到整个社会稳定的大局。农村稳定与否，可以从乡镇政府所拥的权威是否能够承担维稳的功能中得到检验。而政府权威是来自于群众的支持和权利转让，当权威失去群众的支持和认同时，难免会出现社会的不适应和动荡状态。随着社会的发展，人们的需求得到提高，期望值就随之增加。当乡镇政府效能逐渐不能满足人们期望时，乡镇政府权威就开始流失，人们的政治文化开始与主流政治文化不相协调，社会生活秩序也会逐渐出现紊乱等，最终就会加剧影响农村稳定。

（五）增加道德风险

道德风险不仅存在经济活动当中，在政治生活、社会生活等各个领域都存在道德风险。它可以统指与人的道德品质有关的自私行为，即是指由于个人不当的价值观念、思维方式、行为准则和处世原则，促使风险事故发生，引起社会财富损毁和人身伤亡。社会文化是社会现实的客观反映，而且对社会现实有着重大的反作用。社会道德作为社会文化的重要内容，它对人们的思想和心理结构有着很大的影响，进而对人们价值观念的变化具有非常关键的作用。道德不是先天产物，需要人为建设和传承。缺失权威的政府在道德建设上是软弱无力的，更容易加剧农村社会的道德风险。

二、乡镇政府权威重塑的对策

“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”［2］。所以在可以预见的时期内，乡镇政府的地位和作用不容动摇。改革开放背景下，乡镇政府权威的重塑应引起重视。这种重塑，在内容与形式上都不是要回归到以前乡镇政府的高度集权和绝对控制时代。

（一）形象建设：提升农民信任度

农民对乡镇政府的信任度与乡镇政府权威之间呈现出一种正相关关系，农民信任度越高，乡镇政府权威也就越高。政府形象是农民信任度赖以存在和发展的基础，较好的政府形象有利于提升农民信任度，有利于重塑乡镇政府权威。

辩证唯物主义认为，主观与客观是对立统一的关系，客观决定主观，主观能动地反映客观和反作用于客观，对客观事物的发展起促进或阻碍作用。主观与客观的这种辩证关系要求我们在认识乡镇政府形象时，既要重视乡镇政府这个认识对象，也要把握农民这个认识主体，防止乡镇政府形象的内容缺陷和农民的认识误差。乡镇政府形象指农民在主观认识的基础上，对乡镇政府在运行过程中显示的行为特征和精神状况的总体印象和评价。它既是农民群众的主观评价，又是乡镇政府客观表现的反映，体现着政府与农民之间双向互动的心理关系。因此，乡镇政府形象建设要从乡镇政府客观表现和农民主观认识两个方面着手，做到政府形象的主观与客观的统一。

政府形象是一种特殊的社会资源，它是政府软实力的一种体现，是决定政府的目标、意图、倾向能否为公众所接受或在多大程度上接受的一项重要因素，对政府权威的凝聚起着举足轻重的作用。从政府形象建设入手进行权威重塑，是一个值得认真考虑的思路。

第一，稳定性是政府形象的前提。我国的经济体制改革和社会发展是逐步推进的，因此政府改革也不能“毕其功于一役”，必然带有渐进性的特点。另一方面，政府改革是在保持稳定框架内的改革，因此必然保持现行基本政治权力架构，走渐进式改革道路。对于处在改革风口浪尖上的乡镇政府，可以采取以稳定为基础的渐进性改革道路，力求实现农村改革的稳定、有序和效益，实现农村改革和稳定的有机统一。

第二，合法性是政府形象的关键。乡镇政府在建构合法性的时候可以从合法律性、合道德性和共同利益这三个方面来着手。首先，作为农村社会秩序的外在保障机制，法律的形式功能对于政府合法性的获得是必不可少的。关键是乡镇政府要实现法治，实现农村社会的公平正义。其次，法律性也必须体现道德的价值，因为对政治秩序认可的价值本身就体现为一种道德判断。所以，政府合法性的构建需要提倡道德性，实现德治。再次，对于乡镇政府来说，合法性的获取就在于能不能证明和实现农民群众的共同利益。只有在共同利益基础上，道德与法律才会具有统一性，这也正是获得合法性认可的基础。

第三，有效性是政府形象的基础。提高乡镇政府的有效性，可以从以下几个方面进行：一是提高乡镇政府能力，集中提高乡镇政府的决策能力、执行能力、人员能力等，使乡镇政府能力与乡镇政府作用相符。二是提高乡镇政府决策效能，运用各种科学方法和思维方式实现科学、合理、公正的公共决策。三是满足农民群众期望，实现群众主观期望与政策客观结果的统一。四要把握政府有效性的边界。有效政府建设不仅意味着要明确政府应该做什么和不应该做什么，还意味着政府要有能力履行其份内的职能。

第四，政府形象的窗口：政府识别性。政府识别是从企业形象识别（CI）概念中引入的一个概念，主要是指能够让群众产生明显识别政府形象的一些政府外在特征，这些特征使得群众可以容易地把好的形象与差的形象判断出来。政府识别性对政府形象是直接的触动，能较快影响到群众对政府形象的判断。因此需要构建一套良好的政府形象识别体系，发挥政府识别体系的“窗口效应”。乡镇政府要从多方面、多维度加强识别体系建设，尤其是在以下几个方面不能放松：一是民主形象；二是诚信形象；三是责任形象；四是廉洁形象。

（二）职能转变：强化服务型政府定位

政府职能的内容是随着经济和社会的发展而不断变化发展的。要把乡镇政府建设成能代表和反映最广大人民群众根本利益和要求的、能够有效地实现农村的经济发展、政治文明、文化繁荣、社会和谐的政府，必须健全和完善乡镇政府职能。

乡镇政府职能转变，指的是根据乡镇政府在某一特定时期内所面临的行政生态环境的变化，按照有关主体的意愿和要求，通过采取各种手段、创造各种条件使乡镇政府的职责和功能做出相应调适和发展的过程和目标的总和［3］。乡镇政府职能的转变包括为什么转变、如何定位、怎样转变等重大问题，焦点在于乡镇政府到底应该管什么、不应该管什么。

关于乡镇政府职能转变，温家宝有一个基本判断：“取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会管理和公共服务薄弱。”［4］从这个意义上说，乡镇政府职能应由强制管理型向公共服务型转变。

第一，要推动乡镇政府与农村社会关系的更新。乡镇政府职能转变需要更新社会关系。一方面，要转变乡镇政府自身角色，让“有所为，有所不为”成为乡镇政府职能转变的准则；另一方面，积极扶植培育农民的“市场人”角色，让农村社会组织和农民真正成为有主体资格和独立行为能力的公民，成为政府行政环绕运行的中心。农民角色转变了，才能真正理顺乡镇政府与农村社会的关系。

第二，要推动乡镇政府服务群众本领的增长。政府权威的重点是威望与影响力，而获取乡镇政府的威望与影响力，乡镇政府服务本领是一大关键。乡镇政府要搞好为农服务，就要围绕“多予少取放活”出台一系列更直接、更有力、更有效的支持农业发展和农民增收的措施，通过提高乡镇政府的决策能力、执行能力、协调能力和保护能力，为农民提供高质量、高效率、低成本的服务。

第三，要推动乡镇政府管理方式的转变。乡镇政府职能向服务性转变，对乡镇政府的行为提出了新要求。乡镇政府行为的公共性、科学性、民主性与法治性是乡镇政府实施公共管理方式应该遵循的基本要求。

（三）文化建设：促进政治文化和谐

现代化进程中农村社会出现了政治文化分化。农村社会的政治文化包含着不同的成分，就会导致对乡镇政府权威的不同反应。如何实现政治文化分化与政府权威之间的平衡，是乡镇政府权威重塑的又一个重大课题。

改革的过程实际上就是利益的重新调整过程，而利益是政治文化形成的动力核心。政治文化的分化也是当前我国经济利益多元化的反映。政治文化的分化是把双刃剑，它既有利于民主的推进，又对当前主文化提出了挑战，对政府权威有一定程度的消极作用。必须对政治文化分化进行协调、控制和整合，形成既能强调主文化主体地位，又能引导其他文化健康发展，还能促使不同文化间和谐相处的一种结构状态与体系，构建和谐的政治文化。

和谐的本质是在承认不同、允许不同前提条件下的和，而不是消除不同、一切单一化的苟同。和谐政治文化是以和谐安定为价值取向，在坚持主文化主导地位的基础上，尊重政治文化的多样性，实现一元性与多样性兼容共生的政治文化样态。它不是简单粗暴地压抑和消解亚文化，而是积极引导、协调、提升和规范亚文化，在主文化与亚文化之间求沟通、理解、对话和融洽，进而在兼容共生中导向舆论、统一思想和强化认同。

第一，发展农村教育。农村教育与农村政治文化不是孤立存在的，而是息息相关的。“公民文化研究中，一次又一次地确证了这样的发现：一个人所受教育程度越高，他就越积极地参与政治生活。”［5］“受过教育和没有受过教育，受过长期教育和仅受过短期教育的人，在政治态度和政治行为上都有很大的区别。”［6］因此，发展农村教育这个过程本身就有利于农民政治文化的培养与改造。

第二，大力传播主文化。主文化对人们发挥着引导或社会化作用，是和谐政治文化形成的主导者。在多元价值观念并存的状况下，倡导主流，加强主文化传播是相当必要的，而且尤为迫切。主文化传播要坚持以社会主义核心价值体系为核心内容，将以人为本为基本价值取向，以社会主义民主法治为目标追求，以中华民族优秀传统文化为文化资源，不断增强社会主义主流政治文化的吸引力和凝聚力。另外，在注重主文化传播的过程中，也要给予主文化的大众色彩，将传播方式还原为人民群众能接受的方式，真正反映人民的利益和愿望。

第三，整合亚文化。构建和谐政治文化，一方面需要发展经济，培育良好的政治文化和建立有效的政治过程；另一方面则需要消除动乱，整合亚文化，巩固权威。如此一“文”一“武”，双管齐下，稳定方能巩固持久。一个未经融合或未得到有效控制的群体即代表着一个问题，甚至是一个威胁。此时，政府须使用政治资源向政治对象施加影响，改变其行动或倾向的行为方式，来维护人民可以接受的稳定程度。

（四）权力重构：行政授权与民主授权相结合

实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和自上而下的以集中选拔为主要特征的行政授权，是人类历史上任何一个成熟的法治和民主国家行政管理系统内部的两种最基本、最有效的授权形式。研究如何在乡镇政府系统内部尽快建立起一种既能充分发挥行政授权功能，同时又能实现民主授权价值的权力授予机制，对于确保顺利实现乡镇政府权威重塑具有十分重要的现实意义。

行政授权是在不同层级政府或部门之间划分管辖权，是为了维护政府权威统一和提高政府效率。我国宪法规定，一切权力属于人民，政府要处理好与人民的关系。在现实政治生活中，行政授权与人民的关系不总是和谐统一的。在授权过程中，政府对人民的责任与对上级的责任会产生矛盾，甚至发生激烈的冲突。这就需要在授权时引入民主授权。“民主授权是根本性的授权。权力来源于民，因此政府和官员最终要对民众负责。退一步说，即使官员漠视了自己对民众的责任，也会受到民主授权的制约。”［7］

行政授权与民主授权是从不同层面上解决权力的合法性问题，二者的不平衡设置会直接影响到政府权威的构建。从理论上讲，如果行政授权过强，民主授权过弱，则可能造成政府不顾及甚至伤害群众利益的结果，那么政府权威就有可能受到影响；相反，行政授权过弱，民主授权过强，则可能导致政府运行的无效率，政府权威也可能因此受到削弱。只有行政授权和民主授权互增强，政府权威受到支持的可能性才会增大。因此，乡镇政府的权力重构要注意行政授权与民主授权相结合。

第一，实行乡镇主要干部的选拔与选举相结合。改革开放以来，我国各地组织开展了许多以由人民群众实行自下而上的多数票决的民主授权为主要形式的包括对乡镇长、村主任等在内的民主选举的试验和探索。在探索中，村民自治的形式已经固定了下来，而对乡镇长的人事安排仍以选拔任用为主，因此乡镇行为更多的受到行政隶属关系的影响，难以有效满足人民群众的利益需求。对乡镇干部的任命，可以两种方式结合使用。比如由党委或上级政府提名，经人民群众选举通过，或由人民群众提名，党委或上级政府来选拔确定。这样可以迫使乡镇干部调整其思维和行为取向，重视对群众的责任，从而获得权威。

第二，实行间接民主与直接民主相结合。民主有间接民主和直接民主两种基本实施方式。直接民主受地域范围、人口及决策成本等多种因素的制约，不可能上升为一种普遍的国家民主形式，因此间接民主必然是一种理想的普遍的民主形式。但是，随着民主政治建设进程的推进，简单的多数原则形式的间接授权，已经无法充分体现广大群众的真实意愿，无法形成有利于公共利益的决策。直接授权是对民主本质和间接授权进行深入反思的结果，是对间接授权的完善与补充。我国现行的民主授权过程中，国家各种机关是通过人民代表大会间接授权产生的，这会造成直接授权和间接授权难以充分统一起来的问题，出现对人大负责不对人民负责的情况。因此，在乡镇权力安排上，可采用先人民群众民主讨论表决，再由人大集中授权的形式，保证权力处在人民监督之下。

第三，实行农民政治权利的选举与合作式参与相结合。民主授权体现的是民众与政府的关系，选举是其核心形式，但不是唯一形式，通过扩大参与、提高透明度也可以强化民主授权［8］。因此，应该实现群众权利表达的多样化，推动农民与乡镇政府通过合作式参与来实现自己的权利。一方面，通过直接参与或通过社会组织对乡镇政府的一些重大决策产生影响，或者给乡镇政府提供建设性建议，或者参与到政府相关政策的研究和实施过程中。另一方面，乡镇政府可以通过合作参与者，把某些需要转到社会和市场上的管理职能交给农民或社会组织。这也会推动乡镇政府机构的改革和乡镇政府职能的转换。总之，农民的合作式参与有利于形成农民对政府权威的支持。

[1]中国大百科全书：政治学 [M].中国大百科全书出版社，1992：501.

[2]于建嵘.岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M].商务印书馆，2001：8.

[3]何得桂.乡镇政府职能转变：内涵、困境与出路[EB/OL].中国农经济信息网，2006-10-07.

[4]温家宝.不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障[J].求是，2006（18）.

[5]迈克尔·罗斯金.政治科学[M].华夏出版社，2000：137.

[6]周平.政治学导论[M].云南大学出版社，2002：188.

[7]何增科，等.中国政治体制改革研究[M].中央编译出版社，2008：143.

[8]张立民，聂新军.转型社会政府审计战略定位：一个分析框架[J].当代财经，2007（4）.

D625

A

1673-1999（2012）07-0012-04

宋艳兵（1981-），男，河南扶沟人，硕士，河南师范大学（河南新乡453007）助教，研究方向为当代中国政府与政治。

2012-01-14