地方自治政府环境责任的内涵分析

熊 超

地方自治政府环境责任的内涵分析

熊 超

介绍了地方自治政府承担环境责任的法律依据，并联系地方自治政府的职权特点，阐述了地方自治政府应当承担的环境政治责任、环境法律责任和环境道德责任。

政府环境责任；地方自治政府；法律责任；道德责任；政治责任

为了让广西经济社会能绿色发展、科学发展，规范地方政府的环境行政行为，广西“十二五”规划明确提出要把广西建设为全国生态文明示范区。这一目标的提出，无疑会加大广西地方政府的环保压力，加大对政府环境违法行为的管理力度，对各级政府的环境问责也必然会付诸实践。广西作为西部欠发达的少数民族地区，其地方政府环境保护责任与中央政府及其他地方政府环境保护责任相比有其独特性，因此有必要对其责任内涵进行探讨，让责任落到实处，避免出现名义上官员人人有责而实际上却人人无实责可负的现象。

一、关于地方政府环境责任的含义

目前，对于政府环境责任的含义有多种不同的表述。有的认为，它就是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果［1］。有的认为，“政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务”［2］。有的认为，政府环境责任是指“法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力(合称为政府第一性环境责任)以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果(简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任)”［3］。

政府环境责任包括积极层面和消极层面，这是没有异议的。但是，把政府环境责任仅仅局限在法律的范畴之内，笔者觉得还是过于狭隘。环境问题不是一个单纯的法律问题，它涉及到方方面面，既有社会的，也包括伦理的，既是一个社会哲学问题，也是一个科学技术问题，既是一个隐藏的长久的社会问题，也可能是一个突发的社会问题。而且随着环境问题的进一步发展，环境问题演变出了一些新的特点，如环境问题的全球化、综合化、社会化、政治化、高科技化以及环境受害者与致害者同一化等倾向明显［4］。这就可能会进一步加剧现实环境问题急剧翻新变化而现有环境法律严重滞后的矛盾，产生许多所谓的法律空白，导致社会与政府之间的关系无法可依，社会公众对政府的行为（虽然它不违法）不满意。公众不满意政府的行为，而政府的行为并不违法，在这种情况下，公众就没有发言权，政府就不用负责了吗？答案肯定是否定的。从这个角度看，文献［1］关于政府环境责任的表述是比较恰当的，也就是说政府环境责任的范围应该是相对开放的。

根据以上分析，所谓地方政府环境责任，就是指在环境保护领域，地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要所应当承担的环境政治责任、环境法律责任和环境道德责任的总和，其中包括积极责任和消极责任两个方面。

二、地方自治政府承担环境责任的法律依据

地方自治政府作为一级行政机关，它具备了下列三个基本法律要素：

第一，依法享有行政职权。行政职权的来源，从最本源上说（政治层面）是来自于“人民的授权”；从法律的角度来说，它来源于宪法与法律的设定或授权。地方政府的环境职权的来源的具体法源有：（1）《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。它在第59条规定了县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”（2）《民族区域自治法》。它的第 45 条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”（3）《环境保护法》。它的第 16 条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”可见，广西作为民族地方政府依法享有环保职权。

第二，依法独立行使职权。各级地方政府都是一级法人，以自己名义依法独立行使职权。地方政府本身是作为一个独立的机关法人，而不是私法上的“代理”或者“委托”关系。《广西壮族自治区环境保护条例》第3条规定：“自治区实行环境保护目标责任制，各级人民政府对本辖区的环境质量负责，落实任期及年度环境保护目标和任务，加大环境保护资金的投入，使辖区的环境质量达到规定的标准。”第7条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。其他有关部门按各自职责依法对环境污染的防治实施监督管理。”虽然地方政府代表国家行使职权，但加盖的公章就是本级政府的公章，而不是国家的“玉玺”。因此，形式上各级地方政府都是依法独立行使宪法和法律赋予的职权的。

第三，依法独立承担相应的法律责任。任何主体都应对自己的行为负责。法治社会中，政府（包含中央与地方的）更应带头守法，国家与政府也必须对自己的行为负责。另外，公法上的“权力”不同于私法上的“权利”，前者是不可以讨价还价加以“处分”，而后者一般则可以依法自由“处分”。“权力”的随意处分，要么构成“失职”或“渎职”，要么构成“国家侵权”。因此，政府必须“依法行使权力”，既要符合实体法，也要符合程序法；既不可以非法不作为（当为而不为），也不可以非法乱作为 （不当为而为），否则就构成行政违法，必须承担相应的法律责任。政府的环境职权方面的违法行为，当然要承担相应的环境法律责任。《宪法》第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”第7条第一、三两项又规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”

广西作为民族自治地区，拥有更大的民族自治权。《立法法》第66条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，在不违背法律或者行政法规的基本原则下，对法律和行政法规的规定做出变通规定。根据《民族区域自治法》第25条、26条、28-30条的规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济；管理和保护本地方的自然资源，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；自主地安排地方基本建设项目；自主地管理隶属于本地方的企业、事业。广西作为一个多民族自治地区，地方政府很多都是民族自治政府，在环境保护方面比一般的地方政府拥有更大的权力，当然它们的环保责任也更大。

三、地方自治政府环境责任的形式

政府环境责任是一个相对开放的体系，包括法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力以及违反后的法律后果，还有地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做之事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任。

现实中，容易把政府责任与我们生活中经常出现的行政官员问责制相混淆。行政问责只是政府责任的一个部分，从实践这个角度来看，我们确实有必要将地方政府环境责任进行细化。不同责任的性质是不一样的，而且并不是任何人都可以成为承担某种具体责任的主体，责任的追究方式和方法也不一样，责任主体承担责任的方式也完全不一样。

对于政府应当承担的政府责任，有人依据责任形式的不同，将其划分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任［5］；有的人根据其性质，将其只分为政治责任、行政责任和法律责任三种［6］。笔者以为第一种分类容易让人误解，认为行政责任不是法律责任（因为政治责任和道德责任往往不以法律依据为充分条件），从而导致人们对政府责任理解的偏差。行政责任本身是法律责任的一种，而且政府责任中的行政主体可能还涉及民事责任和刑事责任。第二种责任分类又有遗漏道德责任之嫌疑。故本人在分析地方政府环境责任时，将其划分为三类责任：环境政治责任、环境道德责任和环境法律责任。

（一）环境政治责任

政府政治责任应为国家工作人员基于政府是人民利益的代表（是以为广大人民服务为宗旨的），在合乎政府目的性的前提下，履行合理作出符合民意的决策，并推动该决策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应当承担的谴责和制裁。该定义也分为两个层次：第一个层次是积极的政治责任，就是作为负有政治义务人员在该作出正确决策时就必须适时地拿出决策，否则虽不违反法律法规，但不合政府目的性，就要承担相应的政治责任。第二层次是消极的政治责任，即虽及时做出了正确的决策，但却没有积极地去推动和执行之，同样也要承担相应的政治责任。

那么，政府的环境责任包含有政府政治责任因素吗？换句话说，政府的环境责任是怎么拥有政治因素的呢？笔者赞同胡静博士的观点。胡博士在《地方政府环境责任冲突及其化解》一文中指出：“第一，以政府机构为核心的公共部门主要行使经济、政治、文化与社会等几方面的职能，其中环境保护是社会职能的重要内容。第二，根据《宪法》第26条，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。第三，根据我国《环境保护法》第16条，地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责。”［6］广西自治区政府作为省级政府拥有一般省级政府所具有的全部职能，当然要对自己所辖区域的环境质量负责，不仅如此，作为民族自治地区，在经济、社会发展、环境保护方面拥有更多的自治权力和国家的优惠条件，对辖区经济、政治、文化与社会的发展也应该负有更大的责任，要对辖区所有的人民负责。

（二）环境道德责任

政府道德责任是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义谴责、工作问责等［7］。而环境道德责任则是地方行政主体在行使环境行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果。

环境道德责任包括两个方面：一是政府应承担的环境道德义务，比如地方政府在环境执法上要廉洁高效，遵纪守法，而且自身在环境保护、节约能源上成为全社会的道德楷模，加强社会环境道德建设，引导社会公众关心、爱护环境，倡导文明环保的生活方式，实现社会的可持续发展。这可称为第一性地方环境道德义务，或积极的环境道德义务。二是地方政府违反环境道德责任所应承担的后果。一般来讲这些不利后果包括道义谴责、公开道歉、失信补偿、引咎辞职等。可称其为第二性地方环境道德义务，或消极的环境道德义务。

（三）环境法律责任

关于法律责任，法学界有不同的观点，主要有处罚说、后果说、责任说、否定性评价说、义务说和负担说等［8］。这里我们采用责任说。地方政府的环境法律责任，指的就是地方政府的环境行政责任，包括由其衍生的其他法定责任形式，如环境国家赔偿责任和公务员严重违反职责而引起的环境刑事责任等。

行政责任是“行政主体及其执行公务人员违反法定职责和义务的责任”［9］。环境法律责任，是由于地方政府及其地方环境保护主管部门不依法履行环境监督管理职责以及其监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊而引起的行政责任，包括行政系统内部的对内的行政责任和对外的行政责任。按照行政责任的内容和责任方式，可分为惩罚性行政责任和补救性行政责任［10］。

[1]钱水苗，沈玮.强化政府环境责任：修改《环境保护法》的一个视角[C].兰州：2007年全国环境资源法学研讨会，2007：272.

[2]张建伟.论政府环境责任的完善[C].兰州：2007年全国环境资源法学研讨会，2007：392.

[3]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008（3）.

[4]张梓太.环境与资源法学[M].北京：科学出版社，2007：9-11.

[5]朱艳丽.责任政府建设的现实路径[J].理论界，2007（6）.

[6]胡静.地方政府环境责任冲突及其化解[J].河北法学，2008（3）.

[7]高元庆.政府道德责任的内涵、特征及价值取[J].四川行政学院学报，2004（3）.

[8]张梓太.环境法律责任研究[M].北京:商务印书馆，2004：9-12.

[9]王连昌.行政法学[M].北京：社会科学文献出版社，1993：301.

[10]王成栋.政府责任论[M].北京：中国政法大学出版社，1999：29.

D63-3

A

1673-1999（2012）07-0009-03

熊超（1980-），男，湖北孝感人，硕士，广西教育学院（广西南宁530023）政治经济系讲师，研究方向为政府环境责任。

2012-01-31

广西教育厅科研项目“广西地方自治政府环境法律责任研究”（201106LX863）。