恩施州部门决算编制问题研究

湖北恩施州财政局 谭大元

恩施州部门决算在各级财政编审人员及各预算单位的努力下，自2004年以来在全省考核评比中连年荣获一等奖。虽然通过各级财政部门的艰苦努力，完成了部门决算编制工作，但是从编制中还是发现了部门预算编制和执行、决算编制和审核中的一些突出问题，笔者试图通过问题研究，以期找寻改进决算编制的更好方法，提高我州部门决算编制水平。

一、部门决算编制中存在的问题

（一）预算编制测算过粗，执行不严格主要表现在：

（1）部门预算编制与会计年度工作计划在时间上不同步，制约着部门预算推进的进程。编制部门预算必须以会计年度工作计划为基础，但由于部门预算编制时间提前，单位在编制预算时，无法预先掌握下年的工作计划，一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的目标。

（2）编制政策、资料依据掌握不全不准。财政部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算，但是不少财政部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。

（3）预算编制方法落后，未推行规范的零基预算。地方部门预算编制仍采用基数法，简单地用上年收支数额加一定增长的办法确定财政拨款资金分配，没有充分考虑预算规模及变动因素，对不合理的收支结构未及时进行调整，预算数额逐渐膨胀，与部门实际支出严重脱节。财政部门为了控制基数的异常增长，在部门预算编制初期，将部门的一些正常收支项目不列入预算，形成预算方案后，在执行过程中随意追加支出，造成部门预算不完整。

（4）部门领导对部门预算不重视。将部门预算管理停留在形式上，认为预算编制、资金分配只是财务部门的职责，没有提升到全局的高度，缺乏总体战略指导；或者部门预算编制依据不充分，重投入轻绩效、重编制轻管理，资金损失浪费、挤占挪用等情况较多。

（二）账务处理偏离制度，核算不规范主要表现在：

（1）会计账目没有按照资金性质核算账务，预算内外支出混用，预算外事业单位超支后事业基金弥补，预算内财政拨款又存在结余，造成总的结余分配大。事业单位上年预算外项目结余转事业基金，本年预算外项目超支及预算外往来指标混用。

（2）支出预算编制不细化，部分支出项目超支严重或结余过大。部门预算经批准后，必须严格按预算执行，非经法定程序和有权单位的批准，不得随意变更和调整。在实际执行过程中，部分单位支出不按预算项目走，乱支乱用，造成公用经费超支严重；有的单位挪用、挤占项目资金，弥补公用经费不足；而另一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用，造成项目结余过大；项目预算资金未能及时拨付，造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异，财政资金使用效益不能完全显现。同一支出功能科目下的项级科目因不同项目支出既有结余又有超支，导致一个项级科目既有结余，又有事业基金弥补。如州广播局中专教育下的“2010年中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费资金支出”本年结余69000元；中专教育下的“2010年秋季中职助学金”又用事业基金弥补171250元。

（3）不能合理区分基本支出与项目支出。合理划分基本支出和项目支出是编制决算报表的一项重要工作，部门决算主表中，有4张涉及基本支出和项目支出的划分问题。但从编报情况来看，基本支出和项目支出划分随意性很大，口径年度间反复变动，可比性不强，可用价值不高。如性质相同的两个单位。有的单位全部支出都填在基本支出内，而有的单位除工资和日常经费外，其他支出全部填写在项目支出中；同一性质的支出，有的单位今年填在了项目支出中，明年填在了基本支出中，或者今年填在了基本支出中，明年填在了项日支出中。

（4）会计核算的日常基础工作不高。单位年终决算是单位日常基础工作的总结，没有日常核算工作质量，就不能为决算工作提供基础性条件。凡基础工作扎实和管理规范的单位，决算报表的差错率就低，反之。差错率就高。有的单位在一级科目下设置了“基本支出”和“项目支出”明细科同，项目支出和基本支出的划分就比较准确。有的单位平时就建立起了严格的内控制度，稽核工作比较扎实，年终决算的差错就少。有的单位如医院根本就没有按基本支出与项目支出划分。

（三）预算执行没有考核机制，监督不到位 目前，部门预算注重的是编制方法的可行性、编制内容的准确性，而对预算的执行没有明确的监督、考核制度，预算执行的严肃性得不到体现，尤其对项目支出执行更需要监控。

（1）部门预算执行审计监督机制落后。主要表现为审计监督方法滞，在单位部门预算编制时没有起到监督作用，只是在年终决算后，通过审计查找问题，手工操作简单的查账方法运用得多，信息系统科学的查账方法运用得少，所以出现了“事后查处多，事前控制少”的局面。

根据系统功能语言学三大元功能的思想，在底层起基础作用的概念功能包括经验功能和逻辑功能，而经验功能可通过及物性体现出来（胡壮麟等 2005：74）。通过及物性语义系统，人们对现实世界（包括外部世界和内部世界）的经验被识解成可操作的六个“过程”（Halliday&Matthiessen 2004/2008：172）。通常，我们的各种经验可以用这些过程来“自然地”表征和交流。但是，世界图景并非一清二楚，而我们的经验和语言表达又是丰富多彩的，于是出现了Halliday提出的“概念语法隐喻”现象，即对经验的不同识解方式和表征形式。

（2）部门预算执行审计监督查出问题处罚不力。近年来，在开展财政审计监督活动中，有些审计监督机关没有认真执行财政法规，对个别被审计单位发现问题进行处罚时，抱着“批评从严，处罚从宽”的观点，采取“大事化小，小事化了”的办法，重处罚违纪违法的部门和单位，轻处罚或不处罚相关单位的负责人和直接责任人，或者对审计结果，只是提出整改建议。

（3）人大对预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在很短时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式上的程序性监督。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。

（4）部分预算资金未落实到具体单位和项目，客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。

（四）预算决算欠缺互动作用，利用不全面 主要表现在：

（1）在部门决算报表的设置中，部门预算执行情况得不到体现，从决算报表中，看不到单位部门预算执行情况。对财政部门、主管部门以及预算单位来说，编报决算报表，都希望真实了解单位的部门预算执行情况，以此提高单位的部门预算编制水平。但是，目前的决算报表体系中，没有设置相应的预决算表进行对比，也就无法反映预算单位的部门预算执行情况。

（2）编报决算不仅是为了将全年收支汇总向上级报送，更重要的是要充分挖掘决算数据的价值，指导来年单位部门预算编制工作。有的单位“重预算、轻决算”，“重分配、轻管理，”不能从部门决算中获得更多的有用信息，也不能向单位领导和财政部门提供可行的项目基础资料。在单位预算执行过程中，经常会出该干的工作或该购买的设备没有预算，而有的项目结余却很大，而这时单位又要用钱，导致预算无法执行，财政部门只能将经费打通使用，最终就造成了资金使用效率不高。

（3）重数字，轻分析。就算分析，也只是两年数字的简单对比，没有将决算数据与预算数据对比，有的单位甚至不知道怎样计算“增幅”，更谈不上结合本系统、本单位的中心工作，从决算分析的广度和深度入手，最终造成决算分析的可用价值不高。

（五）决算报表设置背离实际，体系不完善 目前，部门决算使用的是久其公司1999年开发的报表软件，至今已经14个年头，该软件操作确实方便，稳定性好，但不足之处表现在：

（2）每年内容变化比较大，结构不尽合理，软件约束力和报表实用性有待进一步提高，参数的设置采用限制条件约束，束缚了填报单位按照实际情况反映，决算软件的监控和助手作用没有得到充分的发挥。部分表样及编制口径几乎每年都在变化，许多收入、支出无法归类到具体项目中，其他收入反映金额很大，支出明细中的“其他”，填报困难比较多，真实性也有待提高。

（3）部分主表、附表及补充指标表没有设定审核公式，所以报表出错率比较高。省厅一旦增加新参数报表出错的现象比较普遍，有许多单位存在上下年度数据不一致的现象。由于附表和补表未设定核对参数，许多是数量单位，差错比较多，如补充资料表的公共安全补充资料表，有的单位将数量错误的填写为金额，有的将“平方米”错误填列为“万平方米”，如附表资产情况表的单位供暖面积。这说明报表设计有不合理之处，但主要还是报表经办人员责任心不够，内部控制也不健全，该有的审核功能没有履行。

二、部门决算编制工作建议

（一）从实际出发，加强预算单位会计基础工作 主要表现在：

（1）加强组织领导工作。各单位必须高度重视部门决算工作，认真做好组织实施工作，把决算工作列为每年年末和年初的首要任务，制定工作时间表，对决算编制、审核、汇总、上报、批复和核查等都要制定工作计划，明确时限要求。要在总结经验的基础上，完善决算编审的工作制度．重视督促和落实的作用，杜绝漏报、重报现象，尤其是要杜绝因个别单位上报不及时影响决算总体进程的现象。

（2）加强会计基础工作。在健全会计机构，合理配备会计人员的基础上，按照《会计法》和国家统一会计制度的规定建立会计账册，进行会计核算，及时提供合法、真实、准确、完整的会计信息。允许预算单位决算收支不平衡，这是客观实际，财政部门要根据当年情况的变化修改决算报表编制说明，部门决算报表编制要求和会计报表的真实性不能相违背，一味地追求平衡和有关部门的标准只会导致会计信息失真。如实填报收支项目，维护财务数据的合规性和真实性，客观真实反映单位财务收支状况。加强对预算单位暂存、暂付往来款项的清理和监督，各项往来款项年终前应清理完毕并进行处理，不得将年终应进入决算的收入和支出挂在往来账户。加强财产物资的清理，及时处理财产物资的盘盈、盘亏，确保账实相符。做好其他项目年终清理和年终结账，对单位的所有收支进行全面清查、核对、整理和结算，确保资金及财产安全。

（3）加强会计对账工作。各预算单位在严格按程序拨付资金和强化会计核算的同时，尤其要重视对账工作，要努力做好上下级单位之间、单位与财政部门主管业务科室之间，单位与银行之间的对账工作，通过反复核对，确保部门决算数字准确无误。

（4）规范单位会计核算。要求单位会计账分资金性质核算，并建立台账，各个项目要分账核算，不允许混用，年末未完工项目结余不允许转入事业基金，如是已完工项目，其项目结余要单位出示依据后进行结余分配。单位往来款项与单位预算内外指标做到分账核算。

（二）从全面出发，确定现行决算编报体系 现行部门决算报表体系自1999年统一汇总会计报表以来，设计建立在政府收支功能分类和经济分类科目之上，由于财税体制改革，报表表样年年都在变化。

（1）报表数量。2003年48张（主表26张，补表22张），2004年46张（主表11张，附表17张，补表18张），2005年44张（主表11张，附表15张，补表18张），2006年44张（主表11张，附表15张，补表18张），2007年38张（主表15张，附表10张，补表13张），2008年35张（主表15张，附表13张，补表11张），2009年39张（主表15张，附表13张，补表11张），2010年39张（主表15张，附表13张，补表11张），2011年47张（主表20张，附表13张，补表14张）。

（2）表样变化。2006年增加了财政代列资金报表，取消了收支总表下的二张附表，取消了基本数字表按科目和部门划分；2007年取消了乡镇汇总录入表，财政部门不允许编制经费差额表，增加了财政代列资金任务；2008年取消了水利建设基金明细补充表；2009年增加了中央驻外机构4张补表；2011年增加了一般（基金）预算财政拨款及基本支出和项目支出明细表、“三公经费”和预算单位银行账户等3张补表。

（3）填报口径。2008年，中央单位和地方单位财决01表至财决06－2表均包含政府性基金收支，财政拨款指标包括一般预算财政拨款和政府性基金拨款；2009年，将机构人员表中的行政机构修改为共产党机关等7个明细项；2010年，明确“基本建设支出”仅指由本级发展与改革部门集中安排的一般预算财政拨款收支；2011年，根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）要求，删除收入决算表的“行政单位预算外资金收入”，行政单位（含参公单位）非税收入全部缴入预算管理，增加“财政专户管理资金”的指标说明；增加《基层医疗卫生机构会计制度》的“会计科目与部门决算报表对应关系表”。

由以上三大变化可见，报表设计紧跟形势，尤其今年财政部文件要求将预算外非税收入纳入预算管理，报表软件也变化了，但是实际改革步伐滞后，建议财政部召集基层决算经办人员，开展调研，从单位实际需要出发，尽快确定报表体系，一旦设置，要一定多年不变。

（三）从规范出发，跟踪问效做好预算编制执行 主要表现在：

（1）年初结余必须按照资金性质，区分预算内外，分基本支出与项目支出编制。年初结余应严格区分资金性质，按照“基本支出结转和结余分一般预算财政拨款结余、政府性基金财政拨款结余、财政专户管理资金结余；项目支出结转和结余分一般预算财政拨款结余、政府性基金财政拨款结余、财政专户管理资金结余；基本建设资金结转和结余分一般预算财政拨款结余、政府性基金财政拨款结余、财政专户管理资金结余编制。

（2）严格按照政府收支科目的经济分类目级科目编制单位支出明细。预算单位要结合近几年的支出，准确测算下年度支出，并且严格按照经济分类目级科目编制，一旦编制，在预算执行中必须从严，不要为了方便用钱，允许单位经费打通使用，编制的经济分类目级科目执行必须严格，某个目级科目预算多了，或者预算少了，经费不允许打通使用，只能通过调整预算的方式进行解决，切实贯彻“有收入来源，无支出预算的不支；有支出预算，无收入来源的不支”。

（四）从真实出发、放开口径反映单位决算收支 决算报表的格式和参数是数据的载体，是做好决算报表的基础。随着报表体系的不断完善和数据可用价值的提高，单位决算已成为本单位决策的重要依据，每年的决算设置了严格报表的格式，严格的审核参数，可以说是高起点、高标准，但是与单位实际严重不符。主要措施为：建议将财政代列资金任务归并到部门决算报表，减少核对工作量；允许财政部门编制经费差额表，全口径反映部门收支；允许超支单位按照实际情况反映负结余，真实反映单位原貌；建议除单位通过发改部门安排的项目可以结转外，其他单位小型项目年终全部进行结转；建议机构人员情况表删除A0-1160公式，行政单位因有事业单位，有多个独立编制机构，虽然是核实性公式，但是录入人员为了省事，大多只填列一个机构，与实际不相符；建议将支出明细的经济分类目级科目与单位财务软件会计科目进行关联，编制一个“政府收支经济分类目级科目与单位财务软件会计科目对应关系表“，让决算经办人员填表时不同科目归集有依据；建议将基本数字表中的“一般预算财政拨款开支人数与一般预算财政补助开支人数”合并为“一般预算财政拨款（补助）开支人数”，因为许多单位由于单位性质、预算科目使用的不规范问题，对拨款与补助人员分类不准确；对资产情况表车辆分类，应该确定价格区间，因有的乡镇购买两成左右新的，价值2万元左右的小轿车，此也填入了小轿车，与实际不相符，应该统一填入其他车辆；事业单位离退休和医疗经费为预算内专用科目。政府收支科目并没有说明只能是财政拨款专用科目，财务会计制度也没有规定，只能反映预算内财政拨款，而且作为预算单位在进行账务处理时，将事业单位离退休年终没有用完的资金进行结余分配转入事业基金；同时，医疗经费因预算内经费不足，单位用其他资金弥补，应该允许反映。

（五）从及时出发，健全人大审计决算监督制度 主要表现在：

（1）加大审查、监督部门预算的力度。人大财经委要提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，人大的预算审查要在做深做细上下功夫，同时加强对一般预算支出安排使用和预算外资金管理的监督。

（2）人大采用经常与突击检查相结合，加强部门预算执行监管，定期与不定期开展预算执行检查，增强预算约束力。

（3）强化项目管理，提高财政资金使用效益。对项目从立项、执行、考核评估严格按照规定、流程来进行。对于重大项目的预算决策，可实行政府和部门两个层次集中研究、协商安排资金的管理方法，由预算部门根据政府重大决策部署，结合部门发展规划做出具体的发展方案，经财政部门初审后供政府选择定事，从根本上保证项目的可行性，减少阻力。在项目执行过程中，要强化预算项目的绩效管理，制定明确的绩效量化指标和具体可行的落实措施，加大项目支出的绩效评价力度，真正实现对财政资金事前、事中、事后全过程监督，有效提高财政监管水平，调动全部门参与预算管理的积极性，使预算管理收到较好的效果。

（4）加强财政资金监督与管理，提高预算执行质量。加大财政监督力度，可以有效提高资金使用效率，巩固预算管理成效。可以开展多种形式的监督检查，将财政分配活动置于人大、审计、社会各界乃至广大人民群众的监督之下，提高财政分配活动的公开性和透明度，尽可能地发现存在的问题，及时修正管理策略，以促进资金使用单位建立良好的理财机制。

（5）财政部门发挥监督的主导作用，会计局、财政监督局要定期、不定期地组织专班对预算资金财政资金的分配、拨付及使用效益进行统计、监督、检查、评估，杜绝挤占、挪用财政专项资金的违法现象。