政府规制在跨国并购风险控制中的引导作用

中南财经政法大学 张 鹏

一、概述

政府规制，又称政府管制、政府监管，是指政府运用公共权力，通过制订一系列的制度、法规，对个人或企业组织的行为加以约束、调节和控制的政府行为总称。政府监管是各级政府机构对市场与企业等组织个体的监管，是一种典型的外部监管方式，其主要目的在于维护国家经济安全，提高经济增长的速度与质量、完善市场资源配置机制、保护广大投资公众权益、引导企业良性竞争以及健康发展，政府规制的具体手段主要包括经济性监管手段和社会性监管手段两大范畴的内容。

所谓经济性监管，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息披露等政策对主体行为进行有效的调整，以避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制手段主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。

而社会性监管，主要针对外部不经济和内部不经济，前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。社会性监管是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入资质、产品标准以及信息披露等方面内容的监管。

从我国目前已实施跨国并购的投资主体构成来看，主要以具有一定资产规模和经济实力的上市公司组成，而其中拥有国资背景的原国有企业又占据了相当大的比重，这种情况是由我国资本市场发展的特殊性所决定的。

在我国资本市场的建设过程中，原有国企往往经过产权改制后获得上市公司的主体资格，它们在资源分配、融资渠道、和优惠政策等方面更容易获得各级政府的大力扶持，在市场竞争中也具有绝对的优势，基本构成了我国市场经济发展的中坚力量。

党和政府在“十二五”规划中已经明确提出了“大胆走出去”的战略发展思路，欲通过对外直接投资的方式来获得全球市场上资源、科技、管理、市场及品牌等各方面的规模经济效应，以提高我国在世界经济链条中的议价和竞争能力，同时为改革开放以来积累的巨额外汇储备寻求增值和保值的渠道。在这一特定的历史背景下，拥有国资背景的企业应当仁不让地担负起开拓国际市场、提升国家间竞争力和推动经济结构转型的重任。

在已有的对外直接投资方式中，跨国并购由于自身优势所占比重逐年增加，以目前的发展趋势来看必然成为对外直接投资的主流。因此，从国有资产保护和国家经济安全的意义上讲，我国的宏观管理部门应该以政府规制为具体手段，为企业的对外投资保驾护航，为跨国并购的风险控制提供信息、资金和政策等各方面的引导。

二、打造公共信息平台以提高企业海外风险预警能力

围绕跨国并购的风险管理所打造的公共信息平台，从信息内容和风险等级上应包括两个层次的内容，具体如下：

第一，东道国宏观经济风险的公共信息平台。关于东道国宏观经济风险的公共信息平台，其分类信息中应分别针对东道国的自然风险、政治风险、法律风险、市场风险和文化风险的内容加以分析，并对综合投资环境给出数量化的风险评级，使得国内企业对在该国开展对外投资活动的风险程度能够加以参考。在宏观经济风险评级中应包括以下具体指标：

东道国的政局稳定程度；

有无战争可能；

有无恐怖活动；

宏观经济政策；

经济波动周期；

具体产业政策；

汇率利率水平；

税制体系（免税抵扣条款）；

是否签订贸易投资协议；

相关法律管制（特别是反垄断法、反不正当竞争法、外商投资法、劳工法等法律法规）；

自然灾害类型；

社会文化传统；

社会价值取向；

民族宗教禁忌；

消费习惯和生活习惯等。

另外，还应该对多极化的国际政治经济格局中，该国与我国的利益冲突焦点、地缘政治关系、与我国的往来友好程度、有无社会价值差异等内容以及趋势走向加以预测、分析和评价，并以直观的热点风险提示、风险警报等级、控制指引、风险分布图等形式及时调整风险控制信息，全方位地引导我国上市企业规避某一具体东道国源自宏观经济环境层面的投资风险。

近年来，在我国企业的对外投资活动中，由于以上系统性风险信息的缺乏而造成的国有资产损失问题严重，具体案例不胜枚举。

例如，中海油于2006年收购尼日利亚“OML130”AKPO油田45%股权，由于当地政局的动荡，政府军与反政府武装在该项目所在地发生冲突，导致我国中海油实际损失超过70亿美金。

在2011年的利比亚危机中，中方的中石油、中海油以及中铁建等企业近188亿美元的投资项目裸露于高度的政治风险当中无法收回。

这些主要由国家投资的国有企业在此次危机中损失惨重，不

风险管理

Risk Management但在政局高度不稳的国家易遭受系统风险，有时在规范的市场经济国家中，由于对方制度的“规范”也给我国企业的对外投资造成不小的损失。

例如，TCL收购德国施耐德，中石化参股加拿大阿尔伯特省油砂项目，中海油并购美国优尼科等，相继遭到“国家之门”的阻力和风险，对方不是摆出“国家战略利益保障”，就是拿出民调结果，祭起的同样是“规范”的法宝。

甚至，中国在当地企业的用工、税务、环保和安全问题，中资企业在国内加工工厂的劳动强度、质量标准甚至厂房环境，也不时作为“规范”的对象被拎出来，成为风险的来源。而我国在构建东道国宏观经济风险的公共信息平台方面的进程严重滞后于国内企业的对外投资步伐，目前只有商务部会在每年的海外投资报告中对已造成实际损失的对外投资项目加以公布，而事前的风险评估信息几乎为零。其它的有关海外投资风险信息发布均零散地分散于某些具体行业研究机构当中，例如，中国出口信用保险公司连续推出的年度《国家风险分析报告》。

第二，东道国具体行业风险的公共信息平台。围绕着海外投资所面临的行业风险来构建公共信息平台，其分类信息中应主要包括相关行业内的市场格局变动情况，特别是在该年度某一行业内具有重要影响的并购与破产事件。除此之外，具体行业细分情况、行业产出在GDP中所占比重的变化情况、行业内重要专利的占有和转让情况等，都是国内企业在对外直接投资，特别是跨国并购活动中规避市场风险和行业进入风险所需的重要参考信息。

根据中国出口信用保险公司2007年度《国家风险分析报告》数据显示，作为世界第三大贸易体的中国，正面临日益严峻的海外投资和贸易风险，出口业务坏账率竟是发达国家的10～20倍。因此，打造公共信息平台以提高我国企业海外投资风险预警能力的工作已刻不容缓，本文认为应由国务院或在全国人大之下专设海外投资委员会来牵头协调，由外交部、商务部、国资委等相关部委、驻各国使馆以及各行业中的风险管理部门建立数据和风险信息的相互联动机制，参照联合国贸易发展委员会（UNCTAD）每年发布的《20XX年度世界投资报告》的形式，以定期出台《海外投资环境白皮书》的形式来对我国企业的涉外投资风险规避加以引导。

三、缔结多边贸易投资协定以降低企业海外市场进入风险

根据市场营销学的观点，社会意识形态或传统价值观念存在差异的国家之间，彼此进入对方市场通常会受到一定程度的抵制，这种抵制可能来自政府组织或行业协会，也可能来自作为消费者的普通公众，这会给在两国间开展跨国经营的企业带来或高或低的市场进入风险。

我国企业在欧、美、日等西方发达国家开展资本运营活动时就经常遭遇到这扇无形的“国家之门”的抵制，这种抵制对于那些往往已经付出巨大融资成本的国内企业而言，意味着较高的海外市场进入风险。我国政府在对上市企业跨国经营的风险治理中，应该积极地利用外交方式或贸易谈判方式，通过签订互惠互利的双边、多边贸易投资协议，为国内企业的对外投资，特别是跨国并购创造一个良好的市场投资环境，规避企业由于海外市场进入风险所引发的综合财务风险。

第一，建立友好互惠的外交关系以规避东道国的制度风险与文化风险。我国政府应积极与其它国家建立良好的外交关系，旨在推进双方之间在贸易和投资之间互信、互惠、互利的同时，也为我国企业在对方国家境内直接投资（跨国兴建与跨国并购）提供一个公平、友好的市场环境。在此基础上，应着力于双边、多边贸易投资协定的签署，同时大力推进民间文化、教育以及经贸领域的交流，建立良好的国家形象，避免东道国公众的企业文化抵制，以降低我国企业在东道国开展跨国经营的文化风险和整合风险；增进国家间的相互理解，避免贸易摩擦和市场管制，以降低我国企业进入对方市场的政治风险和市场风险。

中国是一个发展中大国，作为世界第一大外汇储备国和第三大贸易经济体，在国际社会中对于全球的经济增长起着举足轻重的作用，本世纪以来我国经济的高速增长日益受到世界各国经济发展的倚重，我国应牢牢抓住这一契机，积极加强与W TO组织内的其它国家之间签订各类贸易投资协定，避免全球资本运营中不必要的贸易摩擦和市场抵制。

同时，中国又是世界上最大的社会主义国家，虽然推行市场经济体制多年，但在意识形态和价值取向上，与其它的资本主义国家仍然存在差异，我国政府应加强与这些国家的各类交流，以交流增进互信，以互信促进互利，避免将经济问题政治化。当我国企业在涉外投资活动中受到不公正待遇时，国家政府相关部门（如商务部和各地使领馆）应主动照会东道国政府组织，重申我国企业的正当投资权益，并调动在东道的各类社会资源，特别是华人华侨团体，开展危机公关和政治游说，帮助企业度过难关。

当然，我国企业由于环境制度的不同，具体实施跨国并购等活动之前往往又未做足准备工作，在进入不同制度背景和文化背景的市场环境中时，某些在国内经营中长期形成的管理模式和经营方法容易招致东道国政府机构、社会团体、其它企业或社会公众的误解，当出现这类情况时，我国政府除了帮组企业积极澄清误解、开展危机公关的同时，还应该在事前和事中引导涉外经营企业了解当地社会环境，承担当地社会责任，以开放的心态主动融入到当地的社会、市场和文化中去。

第二，重视国际法与国内法的相互衔接以规避东道国的法律风险。在对外经贸投资活动中，国际公约是一种重要的投资权益保障手段，也是国际法的一种重要形式，我国政府应积极加入各类国际组织，并与之缔结国际公约，以使得我国企业的跨国并购以及其它涉外投资活动能受到其保护。

同理，东道国政府为了获得有利的国际环境，也会按照具体需要加入各种多边的国际公约组织，例如世界贸易组织（W TO）、世界粮农组织等。根据义务与权力对等的原则，缔约国在自己的权益受到保障的同时，也必须承担对组织内其它国家的权益加以保障的义务。目前，我国的对外投资活动日益频繁，政府应充分重视国际公约和国际组织的保护作用。

国际公约的保护性条款可以有效地降低我国企业从事跨国并购等投资活动的政治风险。当我国作为资本输出国的情况下，特别是在目前我国尚未完善建立专门化的海外投资保险制度的具体情况下，国际公约及多边贸易投资协定可以在一定程度上为中国的海外投资企业弥补国内立法保护的不足。

我国企业从事跨国并购等对外投资活动可以借助国际公约和

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·综合 2012年第9期（中）其它多边贸易投资协定来获得海外投资所需的投资担保、最大程度地分散跨国经营风险。根据国际惯例，某些具体行业的海外投资项目无法获得国内的投资保险以及投资担保，如能源开发、矿产开采等，此时，我国企业可以与合作方一起共同获得多边投资担保机构的承保，这又为我国企业的海外经营提供了一种有效的风险分散方式。

我国已经加入了《多边投资担保机构公约》以及《解决国家与其它国家国民之间投资争端的公约》，成为这两个国际公约组织的正式缔约国，但是我国跨国投资企业对这一公约仍然比较陌生，利用其保护自身海外投资权益的意识还十分薄弱，我国政府机构（主要是商务部）应该利用自身所掌握的国内企业申请海外经营的审批权，加大对这两个公约的宣传力度，使我国开展跨国并购和海外建厂的企业能够熟练地运用这两个公约的程序与保护条款，加强对自身投资权益的保护和涉外经营风险的分散。

特别是要组织企业熟悉多变投资担保机构（M I GA：根据以上两个国际公约成立的国际投资保险组织）的担保服务，了解国际投资的投保程序、投保要求以及免责条款，增强运用承保机制中相关条款来规避投资风险的能力，最大程度地提高我国企业对外投资活动的安全系数。该机构和公约主要承保F D I的四种政治风险，即外汇冻结风险、资产征用风险、合同终止风险、武装冲突和社会骚乱风险，正确的使用该公约的保险机制，受到实际风险损失的企业可以迅速获得保险赔偿。

［1］叶建木：《跨国并购：驱动、风险与规制》，经济管理出版社2008年版。

［2］陈忠阳：《金融风险分析与管理研究》，中国人民大学出版社2001年版。

［3］张敦力：《风险基础财务管理研究》，中国财政经济出版社2002年版。